Modification du code du travail chilien : La réforme impossible

La modification radicale du code du Travail est non seulement une promesse faite par Bachelet lors de sa campagne présidentielle mais constitue également un désir de longue date du syndicalisme chilien dont les droits obtenus lors de la première moitié du XXe siècle ont été supprimés par la dictature de Pinochet et qui n’a jamais pu les récupérer totalement, même après le retour de la démocratie en 1990.

Vingt-six mois après sa deuxième victoire électorale sur la droite (la première a eu lieu en 2006), la Présidente socialiste Michelle Bachelet peine à mettre en œuvre son ambitieux programme de gouvernement caractérisé par quatre réformes : fiscale, éducationnelle, constitutionnelle et du code du Travail. Créditée d’une popularité inédite au moment de sa réélection (près de 70% d’opinions favorables) et soutenue sans réserve par un Parlement dominé par la coalition de centre-gauche (Nueva Mayoría), Bachelet a réussi à faire adopter en 2014 une réforme fiscale inédite1 et une réforme électorale qui a remplacé le système binominal par un système proportionnel. Ces deux victoires ont été obtenues sur fond d’une crise sans précédent affectant le principal parti de l’opposition, l’Union Démocrate Indépendante (UDI), formation née dans les années 1980 à l’ombre du général Augusto Pinochet qui avait fait de la protection absolue de l’héritage politico-économique de la dictature sa principale mission.

La Présidente semblait ainsi avoir la voie libre pour poursuivre son agenda de réformes avec une coalition de centre-gauche unie derrière elle et une opposition de droite minoritaire au Parlement et en proie à une crise inédite. Pourtant, à l’été 2015, la gestion de la Chef d’Etat s’est vue entachée par l’éclatement d’une vague de scandales de corruption dans lesquels ont été impliqués plusieurs membres de son cercle rapproché dont son propre fils et son ancien Ministre de l’Intérieur. En quelques semaines, la popularité de la Présidente a chuté de plusieurs points, jusqu’à plonger sous le seuil du 30%, ce qui a fini par paralyser l’agenda des réformes, la presse allant même jusqu’à alimenter les rumeurs d’une éventuelle démission de la Chef d’Etat. Pour mettre fin à la crise politique, la Présidente a annoncé un remaniement ministériel en avril 2015 qui a poussé au départ la totalité des membres de son équipe politique dont les Ministres de l’Intérieur et des Finances, tous deux considérés comme étant les idéologues du plan de réformes.

Le remaniement ministériel a eu comme effet l’arrivée au gouvernement d’une équipe politique modérée, proche du centre politique, présidée par le démocrate-chrétien Jorge Burgos (nouveau Ministre de l’Intérieur) et par l’économiste technocrate du Parti Pour la Démocratie (PPD), Rodrigo Valdés (nouveau Ministre des Finances). L’aile gauche de la Nueva Mayoría a interprété leur nomination comme une capitulation de la Présidente face aux pressions des conservateurs, interprétation qui s’est rapidement révélée vraie lorsque le nouveau tandem de Ministres s’est déclaré favorable à la mise en place « progressive » des réformes. Le Ministre Burgos a mis en doute l’adoption de la réforme constitutionnelle tandis que le Ministre Valdés s’est déclaré favorable à une « contreréforme fiscale » en alimentant les tensions au sein de la coalition au pouvoir entre la gauche et les modérés. Face à la menace réelle de division de la Nueva Mayoría, la Présidente est intervenue en se déclarant prête à modérer la réforme fiscale (afin de faire face au ralentissement de l’économie locale) mais en refusant de modifier ou de suspendre les projets de réformes de l’Education, de la constitution et du code du Travail.

La modification radicale du code du Travail est non seulement une promesse faite par Bachelet lors de sa campagne présidentielle mais constitue également un désir de longue date du syndicalisme chilien dont les droits obtenus lors de la première moitié du XXe siècle ont été supprimés par la dictature de Pinochet et qui n’a jamais pu les récupérer totalement, même après le retour de la démocratie en 1990. La dictature a abrogé la loi du travail en 1979, la remplaçant par un nouveau Code du Travail ou Plan Laboral, devenu la base du modèle actuel. Rédigé par José Piñera, Ministre du Travail de la dictature (1979-1981) et frère de l’ancien président Sebastián Piñera (2010-2014), le Plan Laboral faisait partie d’une série de changements structurels majeurs appelés « les sept modernisations », visant la libéralisation du marché. Il s’appuyait sur quatre piliers : 1) un droit de négociation syndicale hyper-limité (empêchant la redistribution des richesses) ; 2) un droit de grève limité qui n’empêche pas la paralysie des entreprises ; 3) un parallélisme entre groupes négociateurs (plus petits et indépendants) et syndicats en alimentant la concurrence entre eux et entraînant par conséquence des divisions entre les travailleurs d’une même entreprise ; 4) la dépolitisation des syndicats, leur fonction étant limitée à négocier sur de sujets immédiats concernant les conditions de travail et les salaires mais pas sur des questions politiques telles que la situation des travailleurs ou l’organisation du travail dans les entreprises. Au Plan Laboral, se sont ajoutées en 1987 (à la fin de la dictature) de nouvelles normes concernant le contrat individuel et notamment la libéralisation du système de sous-traitance.

Malgré les modifications faites au code du travail après le retour de la démocratie, les nouveaux gouvernements démocratiques n’ont pas rompu avec le modèle imposé par la dictature. La première réforme au code travail de la post-dictature a éliminé certaines barrières anti-syndicalisation et multiplié les exigences envers le patronat sans pour autant modifier les piliers structurels du code du travail de 1987. Le gouvernement du démocrate-chrétien Frei Ruiz-Tagle (1994-2000) a présenté pour la première fois un projet visant la refondation totale du système qui a cependant été rejeté par le parlement contrôlé par la droite. L’administration du socialiste Ricardo Lagos (2000-2006) a, quant à elle, fait adopter en 2001 une réforme qui laissait de côté l’objectif de la refondation et proposait un modèle « gagnant-gagnant » : la réforme réduisait en effet la journée de travail ordinaire en protégeant certaines libertés syndicales tout en gardant les piliers du Plan Laboral de la dictature et institutionnalisant et promouvant l’idée de la flexibilité de l’emploi (facilités pour licencier un travailleur). Le premier gouvernement Bachelet (2006-2010) s’est abstenu pour sa part de présenter un projet de réforme et a décidé de nommer en 2008 un groupe d’experts (Conseil du Travail et de l’Equité) qui n’a pas pour autant réussi à arriver à un accord sur la matière. Elle a toutefois fait adopter en 2007 la loi sur la régulation de la sous-traitance. La seule administration de droite de la post-dictature, celle de Piñera (2010-2014), s’est abstenue également de présenter un projet de réforme en adoptant certaines mesures comme l’extension du droit au congé post-natal, la création du « revenu familial éthique » (pour les familles vivant sous le seuil de pauvreté) et la ratification de la Convention 187 du cadre promotionnel de la santé et de la sécurité au travail.

Soutenue ouvertement par la principale organisation syndicale du pays, la Centrale Unitaire des Travailleurs (CUT), et par le Parti Communiste, Bachelet est arrivée au pouvoir en 2014 avec l’objectif de modifier radicalement les fondements de la loi du Travail en faisant respecter les conventions 87 et 98 de l’Organisation Internationale du Travail (OIT) sur la liberté syndicale. Le projet présenté par le gouvernement cherche à tempérer les asymétries de pouvoir existant actuellement entre les travailleurs et le patronat en s’appuyant sur quatre piliers : 1) l’adoption de l’idée de « représentativité syndicale », ce qui signifie l’élimination des groupes négociateurs indépendants, les négociations avec le patronat devant être menées exclusivement par les syndicats et non pas par des travailleurs non-syndicalisés ; 2) l’interdiction de remplacer les travailleurs en grève ; 3) la modification de l’article concernant l’extension des droits obtenus par la négociation collective aux travailleurs non-syndicalisés2 ; 4) le droit à la négociation « interempresas », c’est-à-dire le droit des syndicats de plusieurs entreprises du même domaine à négocier conjointement avec leurs employeurs.

Malgré la majorité dont dispose la coalition de centre-gauche au Parlement, les négociations autour de la réforme ont été interrompues à plusieurs reprises à cause de la position prise par les sénateurs les plus conservateurs de la Démocratie Chrétienne3. Ces derniers ont en effet conditionné leur soutien à la réforme à la modération du projet gouvernemental notamment en ce qui concerne les points relatifs à la « représentativité syndicale » et le droit des entreprises de remplacer leurs travailleurs en grève, deux points considérés pourtant comme « non-négociables » par le gouvernement, le PS, le Parti Communiste et la CUT. La crise au sein de la coalition de centre-gauche a éclaté peu après, à l’occasion de la votation-clé de la réforme au Sénat, lorsque trois parlementaires de la DC ont rejoint la droite et voté contre le projet. Modifiée légèrement dans la commission du Travail de la chambre basse et prête à être adoptée définitivement, la réforme a dû affronter une dernière attaque, cette fois-ci mortelle, lorsque la droite a saisi le Tribunal Constitutionnel (TC)4 en lui demandant son avis sur la légalité des quatre piliers du projet.

Le verdict du TC, qui a déclaré l’idée de la représentativité syndicale comme étant inconstitutionnelle, a été « par hasard » divulgué quelques jours avant la fête du travail, suscitant l’indignation de la CUT qui a lancé un appel à la grève nationale et du gouvernement qui a annoncé le véto présidentiel et la présentation d’un nouveau projet de loi pour considérer la question de la représentativité syndicale comme étant « le cœur de la réforme ». La réaction de l’exécutif face à la décision du tribunal a fait l’objet de critiques de la Nueva Mayoría, divisée entre les pragmatiques, partisans d’adopter le projet de loi avec les modifications recommandées par le TC, et les radicaux, partisans de l’idée de retirer le projet définitivement. Les deux secteurs considèrent que la décision du gouvernement oblige à recommencer le débat à zéro dans un climat politique tendu et marqué par le ralentissement de l’économie locale. Il faut souligner que cette impasse a finalement empêché la Présidente Bachelet d’annoncer l’adoption de la réforme du code du travail lors de son discours sur l’état de la nation 2016 (prononcé le 21 mai dernier), ce qui a été vécu au sein de l’exécutif comme un véritable échec politique. La polémique a confirmé d’ailleurs que, vingt-sept ans après son adoption, la modification de la structure du Plan Laboral de Pinochet reste toujours une réforme impossible.

*Journaliste, Santiago du Chili

Notes:

1Considérée le socle du programme de gouvernement, la réforme fiscale prévoyait une hausse de l’impôt sur les bénéfices des grandes entreprises et le renforcement de la lutte contre l’évasion fiscale, deux mesures visant à recueillir des ressources additionnelles estimées à environ 8,2 milliards USD, soit 3% du PIB, nécessaires pour financer la réforme de l’Education.

2La décision concernant l’extension de ces droits aux non-syndicalisés sera exclusivement des syndicats et pas des employeurs. Ces derniers peuvent actuellement décider unilatéralement sur l’extension de ces droits en affaiblissant l’autorité des syndicats.

3L’ambiguïté de la DC est l’une des barrières qui empêche le gouvernement Bachelet de développer son agenda progressiste. Les démocrates-chrétiens sont à l’heure actuelle fortement divisés entre partisans et opposés de l’agenda de réformes prôné par Bachelet (la ministre du Travail, censée faire adopter la réforme, est elle-même démocrate-chrétienne). Bien que l’aile conservatrice du parti ne soit pas majoritaire, elle est présidée par une élite politico-économique très puissante ayant de liens étroits avec le patronat et la droite.

4Créée en 1925 comme une institution politiquement indépendante, chargée de trancher sur la constitutionnalité de certaines lois ou projets de loi, le TC est devenu sous la transition démocratique un organisme coopté par la droite. Il a le pouvoir de décider si un projet de loi est inconstitutionnel en empêchant son adoption.

Source: Le Journal de Notre Amérique n°15, Juin 2016, Investig’Action