Obtenir un accord nucléaire avec l’Iran ou les difficultés de la diplomatie au Moyen-Orient

L’accord sur le nucléaire iranien, conclu en 2015 et descendu en 2018 par Trump, va-t-il être remis sur pied ? Les discussions se poursuivent entre l’Iran, l’Allemagne, la Chine, la France, le Royaume-Uni et la Russie. Pour l’heure, les États-Unis participent aux pourparlers de manière indirecte. Spécialiste du droit international et militant pour la paix, Richard Falk analyse les enjeux de ce nouveau round de négociations. Il souligne tout l’intérêt de remettre l’accord en selle, mais pointe aussi les difficultés d’atteindre cet objectif. (IGA)


L’accord nucléaire avec l’Iran, conclu par la diplomatie multilatérale dirigée par les États-Unis en 2015 et malgré l’opposition vigoureuse d’Israël, a été largement considéré à juste titre comme la plus grande réussite de la politique étrangère sous la présidence d’Obama. L’accord a également mis en évidence les potentialités de la coopération entre grandes puissances lorsque les intérêts nationaux convergent suffisamment pour soutenir la poursuite du bien public régional et mondial. À cette époque, avant que les stratèges et les experts en politique étrangère de Washington ne redécouvrent les joies de la confrontation géopolitique, non seulement les grandes puissances de l’OTAN (Royaume-Uni, France et Allemagne), mais aussi, ce qui est plus intrigant, la Chine et la Russie, ont signé ce que l’on a appelé à l’époque l’accord sur le nucléaire iranien à 5+1 ou, plus simplement, le JCPOA (Joint Comprehensive Plan of Action).

Le fait que l’Iran soit prêt à réduire son programme nucléaire sans exiger de mesures compensatoires de la part d’Israël a été une surprise. Israël avait été autorisé, voire aidé, à acquérir secrètement les moyens d’établir et de développer une capacité d’armement nucléaire une génération plus tôt sans aucune réaction internationale négative, devenant en 1967 environ le premier État du Moyen-Orient à posséder des armes nucléaires. Il aurait semblé raisonnable que l’Iran affiche la volonté de s’engager en faveur d’un Moyen-Orient dénucléarisé, ce qui aurait constitué une avancée plus spectaculaire vers la dénucléarisation de la région que le seul JCPOA. Pourquoi l’Iran s’est-il abstenu en 2015 et pourquoi s’abstient-il encore aujourd’hui, même avec une ligne dure à la tête de son gouvernement ? Peut-être parce que les dirigeants iraniens ont compris qu’il n’y aurait pas d’allègement des sanctions s’il dépendait de la volonté d’Israël de renoncer à son statut d’État doté d’armes nucléaires. En ce sens, l’accord de 2015 peut être considéré de deux manières: soit comme une démonstration de l’habileté diplomatique du P-5 + 1 à limiter l’agenda des négociations, et en particulier celle des États-Unis; soit comme une indication que l’Iran était prêt à fermer les yeux sur le caractère déraisonnable d’une demande de limitation de ses capacités nucléaires tout en ignorant la violation bien plus importante de l’éthique de non-prolifération par Israël sur une période de plusieurs années. L’Iran semblait disposé à agir ainsi en raison de la priorité élevée accordée à l’élimination du fardeau des sanctions persistantes. Il semble que les pourparlers de Vienne de 2021-2022 entre les cinq adhérents au JCPOA (plus les pourparlers indirects avec les États-Unis) n’aient pas non plus été confrontés à des demandes de traitement du nucléaire israélien, très probablement pour des raisons similaires.

Pourquoi cette démonstration de diplomatie constructive s’est-elle produite dans une région du monde où il était nécessaire de passer sous silence l’arsenal nucléaire d’Israël et sa posture belliqueuse afin de pouvoir réduire les tensions avec l’Iran qui a longtemps été un théâtre majeur de luttes, de conflits et de guerres périodiques depuis 1979 ? Je présume que la principale motivation était d’éviter la guerre au Moyen-Orient et de croire que le JCPOA contribuait aux objectifs généraux de non-prolifération, évitant ainsi une course régionale aux armements nucléaires de la part des principaux États arabes.

Une considération secondaire, motivée par les échecs persistants de l’intervention de 2003 en Irak visant à “promouvoir la démocratie” et à changer le régime, était de réduire l’engagement militaire et politique américain au Moyen-Orient. L’initiative de 2015 visant à rétrograder l’Iran de son statut de menace prioritaire a ainsi permis de faciliter le “pivot vers l’Asie” malavisé d’Obama.

La proclamation de ce pivot équivalait à un message codé géopolitique pour “affronter la Chine en mer de Chine méridionale”. L’ambiance et la politique auraient été bien différentes si Obama avait opté pour un “pivot vers l’Amérique” ! Même aujourd’hui, il n’est peut-être pas trop tard pour se détourner du militarisme mondial.  Mais Biden, frustré par les Républicains sur le front intérieur, semble maintenant déterminé à pivoter vers la Russie, l’Iran et la Chine. Il affiche ainsi une certaine nostalgie du bon vieux temps de la géopolitique de la guerre froide, l’Ukraine, l’Iran et Taiwan étant devenus les zones de confrontation les plus opportunes.

Un avantage secondaire de l’accord de 2015, qui n’est pas souvent mentionné, a été de donner aux modérés en Iran une victoire majeure avec l’allègement des sanctions, le dégel de comptes bancaires et une ouverture vers la normalisation des relations extérieures. L’accord a été vigoureusement combattu à l’époque par Israël et ses partisans, ainsi que par des faucons de la classe politique américaine. Leurs principaux arguments étaient que l’Iran serait libéré des limites d’enrichissement et de centrifugation d’ici 2030 et que l’accord n’incluait pas une promesse iranienne concrète d’arrêter de soutenir des acteurs politiques anti-israéliens, anti-saoudiens et anti-américains dans les conflits régionaux, ainsi que de restreindre son programme de missiles. L’Iran a catégoriquement insisté pour séparer la diplomatie concernant son programme nucléaire de ses implications politiques dans la région et pour sa sécurité nationale.

Lorsque Trump est arrivé en 2017, le détricotage du JCPOA était une fatalité. Trump était guidé par sa volonté d’effacer l’héritage d’Obama et de s’attirer les louanges d’Israël et de nombreux membres du Congrès américain. Trump a dénoncé l’accord comme étant unilatéralement en faveur de l’Iran, une trahison des intérêts sécuritaires d’Israël. Cet accord devait être remplacé par un arrangement plus strict, ou selon son état d’esprit transactionnel, “un meilleur deal”.

En mai 2018, Trump a retiré les États-Unis de l’accord. En juin, il a réimposé des sanctions, qui ont ensuite été intensifiées, infligeant de grands dommages à l’économie et à la population iraniennes. Ces mesures d’escalade vers la confrontation ont été saluées par les dirigeants israéliens. En revanche, la répudiation du JCPOA n’a pas été appréciée par les cinq autres signataires, et elle a profondément déstabilisé la région. Elle a également porté un coup dévastateur au gouvernement réformateur de Téhéran dirigé par le président Hassan Rouhani, ayant pour effet d’ouvrir les portes à la victoire de la ligne dure d’Ebrahim Raisi aux élections de 2021.

À Téhéran, ce retour aux jours tendus d’avant 2015 a été considéré comme la confirmation que l’on ne pouvait pas faire confiance à l’Occident, et en particulier aux États-Unis. La fin de l’accord et les sanctions ont également été considérées comme la preuve que Washington restait déterminé dans son agenda politique à mettre le gouvernement iranien à genoux. Trump avait par ailleurs autorisé l’assassinat du général Qasim Soleimani début 2020, le plus populaire des dirigeants iraniens qui était considéré comme un futur président pour le pays. Dans une telle atmosphère, Israël s’est senti suffisamment enhardi pour assassiner les principaux scientifiques nucléaires iraniens et pour se livrer à des attaques de sabotage illégales sur ses installations nucléaires sans aucun retour négatif.

Comme on pouvait s’y attendre, l’Iran, bien qu’il ait donné aux autres signataires du JCPOA un an pour surmonter le retrait des États-Unis, a fini par réagir en augmentant progressivement l’enrichissement de l’uranium qui s’est un peu rapproché des niveaux de qualité militaire, atteignant apparemment 60 %, ainsi qu’en installant des centrifugeuses de meilleure qualité. Malgré ces mesures, l’Iran a réitéré son intention de ne pas développer d’armes nucléaires, et les services de renseignement occidentaux ont confirmé que rien ne prouvait que l’Iran avait l’intention de devenir un État doté d’armes nucléaires.

Lorsque Trump a été battu et que Biden a été élu en 2020, on a supposé naïvement que ce n’était qu’une question de temps avant que l’accord de 2015 ne soit rétabli, et à nouveau rendu opérationnel. Après tout, Biden s’était engagé à le faire tout au long de sa campagne pour devenir président. Dans la pratique, cela s’est avéré loin d’être simple, en partie parce qu’Israël et les Républicains ont exercé une forte pression. Entre-temps, on a assisté à changement politique de leadership en Iran, avec l’arrivée d’un clerc conservateur, Ebrahim Raisi, facilement élu pour remplacer Rouhani. Il est pertinent d’observer que Raisi comptait, avant Trump, parmi les sceptiques quant à la sagesse d’essayer de parvenir à un arrangement diplomatique avec l’Occident. Malgré ce contexte, après son élection, Raisi a semblé ouvert à la restauration du JCPOA, tout en envisageant cette option dans un esprit de prudence, de suspicion et de fermeté. Malgré la pression de Washington, l’Iran a refusé jusqu’à présent d’engager des pourparlers directs avec les États-Unis à Vienne. Les responsables iraniens ont déclaré aux médias que l’Iran attend des signes fiables de la part des États-Unis, à savoir qu’ils sont prêts à lever toutes les sanctions sans condition et à donner des garanties qu’ils ne se retireront pas à nouveau de tout arrangement convenu. Lorsque cette volonté sera signalée, si elle existe, l’Iran acceptera des pourparlers directs. D’ici là, il ne discutera directement qu’avec les gouvernements des cinq autres signataires, c’est-à-dire les 5+1 moins les États-Unis.

Au-delà des obstacles liés aux prétendues préoccupations sécuritaires d’Israël et à la volonté de ne pas s’embourber dans des initiatives diplomatiques controversées, Biden a cherché, au cours des premiers mois de sa présidence, à se concentrer sur les questions intérieures, en particulier sur les retombées sociales et économiques de la pandémie. Cela signifiait qu’il fallait éviter tout semblant de rupture avec Israël, ce qui explique en partie pourquoi la Maison-Blanche a fait une série de gestes inhabituels et très médiatisés pour rassurer Israël sur le fait que les États-Unis n’agiraient pas unilatéralement, mais coordonneraient avec Israël leurs efforts de négociation pour rétablir le JCPOA. Le seul moyen pour Biden d’obtenir un tel niveau d’approbation de la part d’Israël pour un accord nucléaire restauré avec l’Iran est que les nouveaux arrangements semblent renforcer les contraintes du texte de 2015: ils supprimeraient les clauses de caducité mettant fin à des caractéristiques vitales de l’accord et évalueraient, par le biais de solides procédures de surveillance et de vérification, le respect des restrictions permanentes sur l’enrichissement, les essais, le stockage et les centrifugeuses. Les États-Unis ont également fait savoir que le rythme de l’allègement des sanctions serait accéléré si l’Iran s’engageait à réduire ses engagements régionaux hostiles aux intérêts des monarchies du Golfe, d’Israël et des États-Unis. Ces engagements de l’Iran sont censés causer actuellement des problèmes aux intérêts occidentaux en Syrie, en Irak, au Yémen, en Égypte, au Liban et à Gaza.

Questions de contexte

Le plus important est la reconnaissance et la pertinence du retrait de Trump de l’accord de 2015 parce que, encouragé par Israël, il pensait que c’était un mauvais accord. Comme l’Iran a réagi d’abord avec prudence, en espérant quelques actions compensatoires de la part des pays européens, il semble évident qu’il voulait que l’accord survive au retrait américain. Mais dans leurs efforts actuels pour restaurer le JCPOA, les États-Unis agissent comme s’ils ne devaient même pas présenter d’excuses à l’Iran. Pire, ils cherchent à conditionner le renouvellement de leur participation à l’acceptation par l’Iran d’un nouvel accord plus restrictif et d’objectifs politiques en partie dictés par des circonstances intérieures. De fait, toute solution inférieure sera ouvertement attaquée par les Trumpistes et par Israël, du moins par le parti d’opposition Likoud dirigé par Netanyahu.

Il est important d’apprécier le contexte plus large à la fois de l’accord de 2015 et de cette tentative de renouvellement du respect de l’accord par les États-Unis et l’Iran, avec ou sans modification de ses termes. Pour commencer, comme mentionné, le groupe 5+1 devrait reconnaître que la volonté de l’Iran de réduire son programme nucléaire sans référence aux armes nucléaires d’Israël a constitué une concession majeure sans laquelle les négociations auraient été infructueuses dès le départ. Il convient également de reconnaître qu’en raison d’un souci réel de non-prolifération, de stabilité régionale et d’égalité entre États, il aurait été raisonnable pour l’Iran d’insister sur la dénucléarisation préalable d’Israël ou sur la négociation parallèle d’une zone dénucléarisée au Moyen-Orient. Qui plus est, une telle approche inclusive de la dénucléarisation régionale aurait servi le bien public régional et mondial. Dans le même temps, si l’Iran conditionnait les négociations sur son propre programme nucléaire à l’arsenal nucléaire d’Israël, cela empêcherait toute tentative diplomatique de mettre fin à la souffrance de l’Iran face aux sanctions. Il semble pratiquement certain qu’Israël refuserait tout effort visant à remettre en question sa position en matière de sécurité nationale, y compris son droit de posséder et de développer des armes nucléaires. Et il est presque aussi certain que ni les États-Unis ni l’Europe n’exerceraient de pression sur Israël pour lier sa relation avec les armes aux efforts visant à réduire le programme nucléaire iranien.

Dans le même ordre d’idées, l’Iran ne conditionne pas, dans son discours public, sa volonté d’accepter des contrôles internationaux à un engagement d’Israël et des États-Unis de ne plus chercher à saper l’autorité du gouvernement iranien ni d’endommager ses installations nucléaires par des opérations secrètes. En d’autres termes, l’Iran n’a pas conditionné sa participation à l’accord de 2015 ou à son renouvellement au respect de ses droits souverains comme prescrit par le droit international. Il s’agit là encore d’une indication significative de l’importance que l’Iran attache à l’allègement des sanctions et à la normalisation globale. Dans le même temps, l’Iran a clairement indiqué qu’il existe des lignes rouges qui, si elles étaient franchies, rendraient les négociations de Vienne futiles: des restrictions au dispositif de sécurité nationale non nucléaire de l’Iran et à ses engagements en matière de politique étrangère dans toute la région.

Pendant cette période d’incertitude, la diplomatie iranienne n’a pas été passive. Les attaques de drones menées en janvier contre Abou Dhabi par les forces rebelles houthies au Yémen sont considérées par l’Occident comme ayant été entreprises avec l’approbation de Téhéran. Elles peuvent être considérées comme une cause des attaques et menaces périodiques d’Israël contre l’Iran, mais aussi comme une réponse neutralisante aux mesures anti-iraniennes des monarchies du Golfe. La question de savoir si les alliés politiques de l’Iran dans la région peuvent être considérés comme des “mandataires de l’Iran”, comme le prétendent les médias occidentaux, est quelque peu fantaisiste.

Du point de vue occidental, les efforts iraniens visant à ignorer les contraintes du JCPOA semblent suggérer une ambition iranienne d’être au moins un État nucléaire seuil, c’est-à-dire capable d’acquérir des armes nucléaires en quelques semaines. Ce qui reste ambigu, c’est de savoir si l’Iran cherche à exercer un effet de levier dans le processus de négociation en cours. Ou si au contraire, il était devenu désabusé au point d’accepter des contraintes en échange de vagues promesses d’allègement de sanctions. Ces promesses peuvent être fragiles comme l’ont révélé les manœuvres de Trump en 2018 et l’incapacité des autres parties de l’accord à intervenir pour neutraliser l’imposition de sanctions sévères. À la lumière de cette histoire, il semble raisonnable pour l’Iran d’exiger un engagement contre le retrait ou la réimposition de sanctions. Mais cela pourrait ne pas être applicable dans les cadres constitutionnels des États 5 + 1. Par exemple, si Trump est réélu en 2024, il semble probable qu’il répète ses manœuvres de 2018 sans obstruction juridique interne significative, en particulier compte tenu de la majorité conservatrice de la Cour suprême des États-Unis. Si l’accord restauré prenait la forme d’un traité international, sa durabilité juridique pourrait être renforcée, mais un tel instrument nécessiterait d’être soumis aux procédures de ratification des pays participants. Une telle exigence condamnerait sans aucun doute l’accord, car les républicains du Congrès américain, probablement avec l’aide de certains démocrates, bloqueraient la ratification.

Retombées géopolitiques

Si l’accord est rétabli dans le cadre du JCPOA avec des modifications minimes, et s’il est mis en œuvre avec notamment un respect tacite d’Israël, et si par ailleurs l’allègement des sanctions promis est effectif, la probabilité d’un impact stabilisateur sur les relations régionales et mondiales augmentera considérablement. Cela renforcera également la position politique de Raisi en Iran, en démontrant qu’une plus grande fermeté diplomatique a donné de meilleurs résultats.

Si les pourparlers de Vienne échouent, il est probable que les tensions régionales s’intensifieront. Elles prendront la forme de tactiques de confrontation anti-iraniennes, passeront par le maintien des sanctions et impliqueront certainement une réaction iranienne visant à affirmer son influence sur les points chauds de la région. Il est également probable que l’Iran s’aligne sur la Russie et la Chine, comme le laissent déjà présager les accords commerciaux à long terme, les visites diplomatiques de haut niveau et les récents exercices d’entraînement naval conjoints. Là encore, le leadership de Raisi sera probablement renforcé par l’affirmation que la diplomatie a échoué. Sa position sera interprétée comme un refus de l’appât empoisonné de 2015 auquel le leadership modéré de Rouhani avait mordu. Raisi pourra en outre compter sur la disponibilité grandissante d’alternatives géopolitiques fiables pour atténuer les difficultés économiques que connait depuis longtemps le peuple iranien.

Observation finale

Il est plus que temps pour l’Occident de surmonter sa détresse quant à l’issue de la révolution iranienne qui a porté au pouvoir le mouvement populaire dirigé par l’ayatollah Khomeini en 1979. En 2015, le JCPOA semblait marquer un pas dans cette direction, mais il a vite été gâché par le comportement perturbateur de Trump. Avec un nouveau président, le gouvernement américain aurait dû saisir l’initiative de revigorer le JCPOA, mais aussi apporter une lueur d’espoir à la misère prolongée du peuple palestinien. Malheureusement, en supposant que mon analyse soit correcte, cette ligne de conduite souhaitable est extrêmement improbable. Le gouvernement Biden semble peu enclin à accepter une quelconque responsabilité des États-Unis dans la rupture de l’accord de 2015. Il attend déraisonnablement de l’Iran qu’il parte d’un principe de coresponsabilité sans tenir compte du fait que le JCPOA avait bien fonctionné jusqu’au retrait des États-Unis. Quant aux Palestiniens, ils ne peuvent s’attendre à rien de plus qu’un style plus modéré de partisanerie pro-israélienne, corrigeant à peine la façon dont Trump a dorloté l’expansionnisme israélien.

 

Source originale: Counter Punch (28 janvier 2022)

Traduit de l’anglais par Investig’Action

Photo: Anthony Crider – CC BY 2.0

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