Ecraser l’Iran: l’intermédiaire européen

Les négociations sur le programme nucléaire Iranien doivent reprendre bientôt et, une fois encore, l’Union Européenne est appelée à intervenir comme médiateur. Ce n’est pas un moindre défi. Avec l’Iran qui insiste pour débattre des capacités nucléaires d’Israël tandis que les Etats-Unis préparent un texte plus restrictif sur les échanges d’uranium, un accord semble plus éloigné que jamais. Néanmoins, l’UE, un négociateur majeur depuis 2002, qui est à la fois un allié de choix des US et un des plus importants partenaires commerciaux de l’Iran, semble être l’acteur le mieux placé pour parvenir à un accord équilibré. Mais l’Union Européenne souhaite-t-elle encore jouer ce rôle ?

 
De la médiation à la confrontation

Jusqu’en 2004, la médiation de l’UE a connu un certain succès. L’Iran avait accepté de prendre en compte les préoccupations occidentales au sujet de ses intentions nucléaires, suspendu temporairement et volontairement l’enrichissement d’uranium, et s’était soumis à des inspections plus contraignantes. En échange, l’UE avait reconnu que la suspension des activités nucléaires n’était pas une obligation légale selon les termes du traité de non-prolifération ( NPT ) mais une démarche volontaire visant à établir la confiance dans les intentions de l’Iran à s’engager dans le développement de technologies nucléaires pacifiques. Ni les Nations Unies, ni l’Agence Internationale de l’Energie Atomique n’avaient trouvé de preuves d’un programme nucléaire militaire et la voie semblait trouvée pour un accord global. Néanmoins, de façon abrupte et surprenante, l’UE interrompit son action médiatrice pour s’accorder avec le président US de l’époque, George W. BUSH, sur une nouvelle stratégie commune vis à vis de l’Iran.
 
Le projet cadre proposé par l’UE en 2005 en vue d’un accord à long terme demandait formellement à l’Iran de s’engager au delà des exigences du NPT et de renoncer à toute activité de recyclage des matières fissiles. S’écartant des bases légales des négociations, au mépris des règles du NPT, on excluait ainsi –ex ante– toute contre proposition iranienne potentiellement constructive. Au fil du temps, les compensations offertes à l’Iran pour renoncer à ses ambitions nucléaires furent progressivement réduites. Le projet cadre 2005 promettait encore à l’Iran un soutien pour sa candidature à l’OMC et lui facilitait l’accès à des technologies avancées ainsi qu’aux pièces de rechange d’aviation civile. Il garantissait aussi un accroissement des échanges commerciaux, reconnaissait un rôle de Téhéran en Iraq et en Afghanistan et évoquait un possible accord de sécurité régional.
 
Dans la proposition globale 2006 5+1 par contre, les garanties de sécurité disparaissent. En échange de l’acceptation de conditions d’inspection rigoureuses et de la suspension de l’enrichissement d’uranium, le projet 5+1 offrait à peine plus qu’une « conférence pour la promotion du dialogue et de la coopération » (1). Les promesses de coopération économique se résumaient vaguement à « l’amélioration de l’accès de l’Iran à l’économie internationale, », « le lever potentiel des restrictions, » et « l’accès possible aux productions, équipements et technologies agricoles européennes et US. » (2).
 
La proposition de juin 2008 n’était pas meilleure. Elle suspendait même explicitement les droit de l’Iran reconnus par le NPT jusqu’à ce que la confiance internationale dans son programme nucléaire soit rétablie et cela sans prendre en compte les inquiétudes de l’Iran au sujet de l’arsenal nucléaire Israélien. Plutôt que d’œuvrer à l’élaboration d’un compromis mutuellement favorable, il semble que Bruxelles ait utilisé sa position de négociateur pour acculer Téhéran dans un coin et rendre les sanctions « inévitables. »
 
Dans ce scénario soigneusement orchestré d’exigences croissantes et de compensations décroissantes, l’acceptation en 2009 par l’Iran des propositions occidentales sur les échanges d’uranium prirent l’UE et en fait tout le monde occidental par surprise. Afin d’éviter tout accord, les dirigeants européens dénoncèrent violemment la demande iranienne de garanties sur le moment et la manière dont son uranium serait restitué, se joignant aux US dans une course aux sanctions. Même quand un accord sur les échanges nucléaires fut officiellement entériné par le Brésil et la Turquie, l’UE persista à ne pas considérer ce «  oui »  comme une réponse. Jason DITZ fait très justement observer que «  à long terme, il apparaît que le seul motif d’objection à l’accord Turc soit qu’il fasse obstacle aux sanctions qui semblent avoir été une fin en soi. » (3). En fait, non contente de la résolution 1929 des Nations Unies, l’Union a approuvé en quelque sorte les sanctions les plus fortes qu’elle ait jamais appuyées contre aucun pays. (4). Ces décisions indiquent un changement majeur dans la politique étrangère de l’UE. Longtemps opposée à des mesures coercitives, l’UE est aujourd’hui devenue le plus ardent défenseur de sanctions effectives. Quels objectifs politiques sous-jacents ont conduit à ce changement de diplomatie ?
 

Donner un sens à cette prise de position

Quel que soit cet objectif, il doit être suffisamment important pour que l’Europe lui sacrifie ses intérêts économiques. En 2007, le ministre allemand des finances a calculé que des sanctions sévères contre l’économie iranienne pourraient coûter plus de 2 milliards d’euros (5) à l’Allemagne. La perte de parts de marché constitue un prix à payer plus lourd encore que le coût strictement financier. Laurent Maillard pour l’AFP explique comment les sanctions occidentales ont ouvert la voie aux compagnies chinoises. Entre 2006 et 2007, les échanges commerciaux UE – Iran ont diminué d’environ 7 %. (6). 
 
Les échanges Italo-Iraniens, qui augmentaient en 2007, ont également chuté de 6% à moins de 4 milliards d’euros en 2009. Au cours de la même année, les échanges germano-iraniens ont chuté d’un autre 5.8 %. Et si le commerce de l’UE avec l’Iran a de nouveau augmenté de 10 % environ pendant la première moitié de l’année en cours, ce fut surtout suite à l’évolution des cours du prix du pétrole et des taux de change d’une part et d’un manque de souplesse dans l’application des directives politiques d’autre part. Le gouvernement italien par exemple prétendait que les grosses compagnies italiennes avaient suspendu leurs transactions et que l’augmentation concernait surtout les petites et moyennes entreprises dont les patrons n’étaient pas liés aux engagements gouvernementaux. Pendant ce temps, les concurrents chinois comme Zhenhua Oil prennent petit à petit la place des compagnies UE. De manière significative et tout à l’opposé des sanctions UE, un partenariat Russo-Chinois entre Lukoil et Zhuhai Zhenrong a repris l’approvisionnement en fuel de l’Iran quelques semaines à peine après que l’UE ait adopté ses premières sanctions unilatérales.

Les positions nucléaires iraniennes ont peu de chances de justifier la nouvelle politique. Alors que les pourparlers nucléaires étaient toujours en cours, les Etats membres de l’Union incitaient déjà leurs compagnies nationales à désinvestir (7). Les préoccupations au sujet du programme nucléaire iranien ne justifient en aucun cas ces sacrifices économiques. En dépit de toutes les manifestations hystériques qui l’entourent, il n’y a encore aucune preuve de programme nucléaire militaire. Et quand bien même il existerait, des experts de renom comme Martin Van Creveld et le général John Aabizaid, ou encore des décideurs politiques israéliens comme Ehud Barak et Tzipi Livni ont reconnu que l’arme nucléaire iranienne ne constituait pas une réelle menace pour les intérêts occidentaux (8). La supériorité nucléaire occidentale est telle que la bombe iranienne aurait tout au plus un effet dissuasif. En fait, plutôt qu’un effet déstabilisateur sur la région, l’arme nucléaire iranienne pourrait la ré-équilibrer en faisant contrepoids à l’avantage d’Israël en la matière. Tout comme la crise iraquienne des armes de destruction massive en 2003, la crise nucléaire iranienne est avant tout une crise artificiellement inventée.
 
Si ce n’est la position nucléaire de Téhéran, qu’est ce qui peut expliquer le changement d’attitude de l’Europe ? La réponse remonte à 2003. La guerre d’Iraq a accentué les divergences dans les politiques étrangères de l’UE. L’Union s’est alors scindée en deux : la France et l’Allemagne ont emmené le bloc anti-guerre tandis que le Royaume-Uni, l’Espagne et les pays d’Europe centrale et orientale se sont alignés sur les USA. Afin de défendre ses intérêts dans le monde, l’UE a absolument besoin d’une politique étrangère autonome et commune mais la première tentative franco-allemande sérieuse d’atteindre cet objectif a lamentablement échoué. Non seulement l’Europe est apparue plus divisée que jamais avec des relations US-EU au plus bas mais Washington a fait clairement savoir qu’il ne tolèrerait pas un centre militaire opérationnel UE indépendant du quartier général des forces alliées européennes de l’OTAN. Le général Henri Bentegeat, à ce moment président du comité militaire UE, a alors suggéré que : «  si la France normalisait ses relations avec l’OTAN, les projets de défense européenne avanceraient plus facilement. » Et de fait, dès que la France a réintégré le commandement militaire de l’OTAN, le traité UE de Lisbonne a renforcé la coopération militaire entre les pays de l’UE, intégré une clause de défense mutuelle en Europe et créé un poste unique de représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité auquel doivent se référer les dirigeants militaires de l’UE. Sur le plan international, l’UE a également consenti à faire un pas en arrière : d’une attitude relativement indépendante sur la question iraquienne, Bruxelles en est revenu à un alignement sur les US au sujet de l’Iran. SARKOZY pense ainsi avoir résolu la quadrature du cercle : « Plus nous sommes amis avec les américains, plus nous pouvons être indépendants. » (9).

Recentrer sa position transatlantique est loin d’être le seul objectif poursuivi par le changement de cap de l’Europe. Le récent accord franco-britannique sur la création d’un corps expéditionnaire conjoint préparant les troupes à se déployer ensemble sur les théâtres d’opérations illustre le chemin parcouru, même chez les britanniques eurosceptiques, par l’idée selon laquelle les états membres de l’UE doivent se serrer les coudes pour défendre leurs intérêts outre-mer. Et, tout comme l’Afghanistan est considéré comme un test de la volonté politique des états membres de l’OTAN de mener à bien ensemble une opération complexe, la solution du problème nucléaire iranien pourrait donner sa chance à la volonté d’action commune des Etats de l’UE. L’impression artificielle d’urgence qui entoure cette action contribue à l’émergence d’un consensus entre ces Etats. L’obtention de ce consensus est facilitée par le rôle central que joue l’Iran dans de nombreux défis sécuritaires secondaires que doivent affronter les états membres de l’UE. L’énergie en est un bel exemple. Depuis la révolution islamique, l’accès aux ressources énergétiques de l’Iran a dû être négocié avec un gouvernement plus nationaliste.
 
En outre, ces dernières années, Téhéran a renforcé ses positions grâce à la diversification de ses partenaires commerciaux. Le pays a su faire preuve d’une grande souplesse pour développer ses relations commerciales avec des pays non-occidentaux tels que l’Inde, le Japon et la Turquie ainsi qu’avec différents Etats africains et latino-américains. Non sans succès, comme le démontrent les liens économiques sino-iraniens : alors que les échanges commerciaux entre Pékin et Téhéran s’élevaient seulement à 400 millions de $ US au milieu des années nonante, ces échanges bilatéraux sont montés à 14.4 milliards de $ US en 2006 et à 21.2 milliards en 2009.
Les conséquences pour l’Europe furent loin d’être négligeables. Téhéran n’a jamais été enthousiaste à l’idée d’adapter sa politique étrangère aux intérêts de la sécurité européenne mais, plus encore depuis 2004, la coopération accrue Sud-Sud lui a offert la possibilité de rivaliser dans ses sphères d’influence politique et économique. Politiquement, les positions iraniennes ont heurté de front les objectifs de la politique européenne de bon voisinage (ENP) élaborés pour étendre la zone d’influence de l’UE tant au Liban qu’en Palestine. De la même manière, Téhéran a aidé le Hezbollah à vaincre un quasi membre de l’UE, Israël, a forcé l’Occident à la négociation au sujet de l’Irak et a contraint la force internationale de sécurité, incluant la plupart des états membres de l’UE, à demander son soutien en Afghanistan. Les relations internationales iraniennes rendent la situation plus compliquée encore sur le plan économique pour l’UE. Au début de cette année, par exemple, le Turkménistan a ouvert de nouvelles voies d’exportation de son gaz vers l’Iran et la Chine. En diversifiant ses marchés, Ashgabat peut maintenant exiger des prix plus élevés pour son gaz. L’UE et la Russie sont manifestement les perdants. (11).

Choix et conséquence

Défi à la puissance occidentale au Moyen-Orient et en Asie Centrale, l’Iran en est venu à être perçu comme un intermédiaire utile au renforcement de la politique étrangère commune et à la ré-équilibration des relations avec les USA. Les sanctions devinrent alors un choix politique logique. Utilisées contre une douzaine de pays de 1980, elles ne sont pas seulement l’instrument de politique répressive le plus largement accepté parmi les pays membres de l’UE mais également en accord avec la ligne politique US. Néanmoins, dans la mesure où elles sont conçues pour contraindre et affaiblir l’Iran, leur efficacité peut être largement mise en doute. Avec la possible exception de la Libye, les sanctions seules n’ont jamais été très performantes pour imposer une politique ou renverser un régime. Le plus souvent, elles appauvrissent la population et renforcent le régime. Il y a peu de chances que l’Iran fasse exception. Suspectant que « la focalisation de l’Occident sur le problème nucléaire ne soit qu’un mauvais prétexte – une brèche entr’ouverte – pour obtenir un changement de régime. » le gouvernement iranien ne cédera pas de terrain sans combattre (12). A l’intérieur, il resserre l’emprise du corps des gardiens de la révolution islamique sur le pays et son économie, action paradoxalement facilitée par le retrait des compagnies européennes. A l’extérieur, il use de ses relations régionales et internationales pour circonvenir les sanctions. Ces sanctions ont dès lors peu de chances d’atteindre les objectifs que leur ont fixés leurs instigateurs. Il convient aussi et surtout de rappeler qu’en Haïti, en Yougoslavie et, plus récemment, en Irak, les sanctions n’ont jamais constitué qu’un premier pas vers une intervention militaire (13 ). Dans le dernier exemple, les sanctions ont spécialement servi à affaiblir le potentiel de défense et à rendre moins difficile le renversement du régime militaire. Pendant ce temps, comme pour augmenter la pression européenne sur l’Iran, la frégate allemande Hessen a rejoint la sixième flotte US et la France a ouvert une base militaire permanente dans le golfe Persique. En faisant le choix de l’affrontement, l’UE est entrée dans un jeux dangereux. Loin de servir comme médiateur pour empêcher la guerre, elle pourrait être prise dans l’engrenage de sa préparation.


Notes:
1  Flynt Leverett and Hillary Mann Leverett, "The United States, Iran and the Middle East's New 'Cold War'," The International Spectator, Vol.45, No.1, March 2010, pp.75-87 (83).

2  Elements of a proposal to Iran as approved on 1 June 2006 at the meeting in Vienna of China, France, Germany, the Russian Federation, the United Kingdom, the Unites States of America and the European Union, www.css.ethz.ch/Documents/Incentive_package_2006.pdf; Statement, Letter by P5+1 Partners on New Incentives Package for Iran, 17 June 2008.

3  Jason Ditz, "Iran Would Halt 20 Percent Uranium Enrichment for Fuel Swap," Antiwar.com, 28 July 2010.

4  BBC, "EU Tightens Sanctions over Iran Nuclear Programme," 26 July 2010.

5  Reuters, "Tough Iran Sanctions to Hit Germany Hard: Report," 24 November 2007.

6  Michel Makinsky, "French Trade and Sanctions against Iran," Meria Journal, Vol. 13, No. 1, March 2009.

7  Clément Therme, "L'Iran: exportateur de gaz?" Note de l'Ifri, Paris, March 2008, p.24.

8  See for example Martin van Creveld, "The World Can Live With a Nuclear Iran," Forward, 28 September 2007; and Gidi Weitz and Na'ama Lanski, "Livni behind Closed Doors: Iran Nukes Pose Little Threat to Israel," Haaretz, 25 October 2007.

9  Michael Moran, "French Military Strategy and NATO Reintegration," Council on Foreign Relations, 12 March 2009.

10  Laurent Maillard, "China Takes over from West as Iran's Main Economic Partner," AFP, 15 March 2010.

11  Aleksandra Jarosiewicz, "China and Iran, Rather Than Russia, Will Be the Main Buyers of Turkmen Gas," Eastweek, Centre for Eastern Studies, 13 January 2010.

12  Shahram Chubin, "The Iranian Nuclear Riddle after June 12," The Washington Quarterly, Vol.33, No.1, January 2010, pp.163-172 (164).

13  Simon Chesterman and Beatrice Pouligny, The Politics of Sanctions, Policy Brief, International Peace Institute, May 2002.



Marc BOTENGA ( PH. D., IMT Institute for advanced studies-Lucca, Italy ) est un analyste politique belge. Il a passé une année d’études en Iran.

Traduit de l’anglais pour Investig’action par Oscar GROSJEAN

 

Source: www.investigaction.net

Source originale: MR Zine