L’impact de la mondialisation et des politiques d’ajustement structurel dans le développement des mégapoles d’Asie est contrasté. S’il est synonyme de croissance économique dans certaines villes, il a aussi creusé les écarts sociaux. Plusieurs centaines de millions de citadins vivent dans des conditions infrahumaines. Organisations de pauvres et administrations municipales sont à l’initiative de politiques alternatives.
Extrait du nouveau numéro de la revue «Alternatives Sud»
Explosion urbaine et mondialisation – Points de vue du Sud
Editions Syllepse – Centre Tricontinental
Volume XIV (2007), n° 2
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L’Asian Coalition for Housing Rights (ACHR) a été créée en 1987. Les membres fondateurs sont des professionnels et des ONG travaillant avec les communautés pauvres dans les villes asiatiques. L’organisation a été reconnue officiellement en 1989 à Bangkok. Le contexte de l’époque aux niveaux local et international était très différent de la situation actuelle. Les principaux membres de l’ACHR ont conscience de cette évolution et, par conséquent, insistent depuis des années sur la nécessité de prendre en compte les changements qui ont eu lieu ces quinze dernières années dans les villes asiatiques.
Buts et enseignements de cette étude
C’est pour cette raison qu’il a été décidé, dès 2003, de mener des recherches sur plusieurs villes asiatiques. Le but est de caractériser le processus des changements socioéconomiques, physiques et institutionnels qui a eu lieu depuis la fondation de l’ACHR, mais aussi d’identifier les acteurs en présence et les effets de ces changements sur les communautés défavorisées. Huit villes asiatiques ainsi que huit chercheurs ont été choisis pour ce travail. Les villes étudiées sont : Muntinlupa (municipalité de Metro Manille), Pékin, Hanoi, Phnom Penh, Chiang Mai, Surabaya, Pune et Karachi.
L’étude a relevé de nombreuses différences entre les huit villes. Cependant, il existe aussi des similarités importantes qui sont le résultat non seulement de l’évolution historique de ces villes, mais aussi des changements majeurs que le monde a connus dans les années 1990. Ces changements sont les effets de l’application des programmes d’ajustement structurel, des politiques de l’OMC et de l’imposition par les institutions internationales d’une culture dominante dans les politiques nationales de développement.
Les principales conclusions de ce rapport sont que le développement urbain en Asie dépend pour une grande part de la concentration, dans les agglomérations urbaines ainsi qu’en périphérie, des entreprises locales, nationales et de plus en plus des entreprises multinationales en quête de profit et que les villes concentrent de nouvelles richesses grâce aux investissements et aux habitants à revenu élevé, sans pour autant répondre aux besoins en matière d’équipements et de services.
Ci-dessous, quelques aspects négatifs des changements, particulièrement ressentis par les personnes défavorisées des villes asiatiques :
– Les priorités en matière urbaine sont déterminées en fonction des intérêts politiques. Un statu quo politique et économique est défendu en faveur des secteurs les plus puissants de la société.
– La mondialisation a conduit à un investissement direct étranger dans les villes asiatiques allant de pair avec un développement commercial plus agressif au niveau national. Cela a abouti à l’établissement de véritables industries commerciales, à l’essor du tourisme, ainsi qu’à un accroissement rapide de la population des classes moyennes. Par conséquent, on observe une demande de terrains situés dans des endroits stratégiques pour les industries, les commerces et les résidences de classes moyennes. Les communautés pauvres sont expulsées des terres qu’elles occupent dans les agglomérations urbaines ou dans les périphéries, et sont déplacées, officiellement ou pas, aux frontières de la ville, loin de leur lieu de travail, des écoles, des lieux de loisirs et des soins de santé de qualité. Ce processus a aussi entraîné une flambée des prix des terrains, touchant ainsi les groupes à revenu moyen et faible.
– En raison des mesures de relogement, le coût des transports et la durée des trajets domicile – lieu de travail ont considérablement augmenté. Cela a provoqué un stress économique et une désintégration sociale, puisque les personnes passent moins de temps en famille.
– En raison de l’absence de solutions en matière de logement, la population est venue gonfler les anciens bidonvilles, et par conséquent, les conditions de vie dans ces quartiers se sont détériorées, bien que nombre d’entre eux soient maintenant approvisionnés en eau et possèdent des routes pavées.
– Le nombre de voitures dans les villes asiatiques a augmenté et provoqué de sérieux problèmes de trafic. Le temps consacré au transport a augmenté et les maladies liées à la pollution et au stress se sont multipliées.
– La mondialisation et l’application des politiques d’ajustement structurel ont entraîné la privatisation des services publics et du patrimoine foncier. Dans certaines villes, le processus est déjà en route. Il semble que ce processus soit préjudiciable aux plus pauvres.
– La mondialisation et l’application des politiques d’ajustement structurel se traduisent également par une réduction ou une suppression des subsides publics pour les politiques sociaux. Cette situation a immédiatement affecté les communautés pauvres qui doivent dépenser plus pour l’éducation et la santé. En outre, le degré de participation du secteur privé dans l’éducation ne cesse d’augmenter, notamment au niveau de l’enseignement universitaire et secondaire ; créant ainsi deux systèmes d’éducation : l’un pour les riches et l’autre pour les pauvres. Ce changement pourrait avoir de graves conséquences politiques et sociales pour l’avenir, d’autant plus que la majeure partie de la population urbaine en Asie est constituée de jeunes, de mieux en mieux instruits, dont les aspirations ne peuvent être satisfaites par des systèmes sociaux et politiques inéquitables.
– Le marché de l’immobilier est en plein essor. Une forte connivence entre les responsables politiques, l’administration publique et les promoteurs immobiliers a favorisé le non-respect des règles d’urbanisme, mettant en danger le patrimoine culturel des villes.
– De nombreux organismes sont impliqués dans le développement, la gestion et l’entretien des villes asiatiques. Dans la plupart des cas, il n’y aucune coordination entre ces organismes. De plus, dans la majorité des villes, les intérêts du gouvernement central l’emportent sur les intérêts locaux.
Cependant, ces études de cas permettent également de mettre en évidence des tendances et changements positifs qui ont déjà eu lieu ou sont en train de se produire. Parmi les changements les plus importants :
– Au cours des deux dernières décennies, des organisations regroupant des pauvres des villes sont nées dans le plupart des villes asiatiques. Ces organisations bénéficient du soutien de professionnels et/ou d’ONG. Là où elles sont puissantes, les gouvernements se voient forcés de négocier avec elles. Elles participent de plus en plus au processus de prise de décision et aux planifications.
– Des organisations de la société civile sont parvenues à se regrouper dans plusieurs villes afin de faire pression sur les gouvernements pour mettre en oeuvre des politiques de développement plus équitables et/ou pour s’opposer à certains projets gouvernementaux injustes.
– Il existe à présent de nombreux projets et programmes communs aux ONG, aux communautés et aux gouvernements. Il est vrai que l’expérience tirée de ces programmes doit encore être traduite en politique dans la plupart des pays. Cependant, ces collaborations sont comprises et appréciées des politiciens et des professionnels de l’urbanisme dont l’attitude vis-à-vis des populations pauvres des villes a considérablement changé depuis 1987, date de la création de l’ACHR.
– Dans toutes les villes étudiées, un processus de décentralisation a eu lieu. Cela a ouvert la porte à de nouvelles opportunités en ce qui concerne les prises de décision au niveau local et la participation des communautés locales et des groupes d’intérêts dans les processus de prise de décision. Dans certains cas, ce processus de décentralisation s’est traduit par un affaiblissement de l’influence de la communauté sur les institutions officielles locales. Cette publication a cherché à répondre à deux questions à ce sujet : La décentralisation donne-t-elle plus de pouvoir et de ressources aux gouvernements des villes et par conséquent plus de capacité pour agir ? Cette évolution est-elle une avancée pour les populations pauvres des villes ?
Poids des villes asiatiques dans le monde
En Asie, les agglomérations urbaines abritent environ 1,5 milliard de personnes. Soit, un quart de la population mondiale et environ la moitié de la population urbaine mondiale. Il est probable que d’ici 2025 environ un tiers de la population mondiale totale vive dans ces agglomérations urbaines. C’est pourquoi la manière dont ces centres urbains fonctionnent et sont au service de la population intéresse une grande part de la population mondiale.
Les agglomérations urbaines asiatiques abritent aussi une bonne partie de la pauvreté mondiale urbaine. La plupart des habitants des bidonvilles et de la population urbaine dans son ensemble ne sont pas suffisamment approvisionnés en eau et manquent d’installations sanitaires, de raccordements aux égouts, de soins de santé de qualité ainsi que d’écoles. S’interroger sur la problématique des agglomérations urbaines en Asie est essentiel pour quiconque s’intéresse à la lutte contre la pauvreté et à la réalisation des Objectifs du millénaire pour le développement. A ce niveau, l’Asie peut se targuer d’apporter des réponses innovatrices, dont certaines ont d’ailleurs été reprises et appliquées à large échelle. Ces expériences sont encourageantes car elles prouvent qu’il est possible de combiner un développement urbain rapide et une amélioration des niveaux de vie pour les groupes de personnes à faible revenu.
C’est également en Asie que la concentration urbaine est la plus importante. Dans ce cas, des propositions intéressantes ont aussi été formulées en matière de gouvernance locale et de gestion urbaine. L’Asie compte, à elle seule, la moitié des villes au niveau mondial qui abritent au moins un million d’habitants ainsi que la moitié des mégapoles abritant dix millions d’habitants ou plus. La concentration de la population urbaine dans ces grandes villes d’Asie explique le rôle croissant de cette région dans l’économie mondiale. Une partie considérable des nouveaux investissements (nationaux et étrangers) au cours des trente ou quarante dernières années ont été réalisés dans les agglomérations urbaines asiatiques, en notant toutefois que ces investissements sont concentrés dans un nombre restreint de villes et de pays. L’Asie compte 7 des 20 plus fortes économies au monde, et notamment la deuxième, la troisième et la quatrième (Chine, Inde, Japon).
La plupart des nations asiatiques sont bien plus urbanisées au regard de ce qu’elles étaient il y a vingt ou trente ans (par exemple, une plus grande proportion de la population nationale vit aujourd’hui dans les agglomérations urbaines). Cela prouve que le rôle des entreprises revêt une importance croissante dans les économies. Pour de nombreux pays asiatiques, la contribution des secteurs de l’industrie et des services (concentrés dans les villes) au PIB s’élève à plus de 50%. En général, plus le revenu par habitant est élevé, plus la population est urbanisée. De la même façon, plus la croissance économique est rapide, plus la proportion de la population vivant dans les zones urbaines augmente. Il y a donc une logique économique sous-jacente à la majorité des changements urbains. Les grandes villes ont un poids important dans le développement des principales économies d’Asie.
Cependant, le poids des villes asiatiques au niveau de la population urbaine mondiale n’est pas un fait nouveau. L’Asie abrite, depuis un certain temps déjà, la majorité de la population urbaine mondiale, ainsi que la plupart des grandes villes. Plus des deux tiers des actuelles grandes villes asiatiques étaient déjà importantes il y a 200 ans et plus d’un quart d’entre elles ont été fondées il y a plus de 2000 ans.
Tableau 1 :
Distribution des grandes villes d’Asie parmi les plus fortes économies en 2000
Pays (classés selon la taille de leur économie en 2000/2001)
Chine
Japon
Inde
Corée
Indonésie
Turquie
Iran
Thaïlande
Philippines
Pakistan
Arabie Saoudite
Asie Nombre de « villes million »
90
6
32
6
6
5
6
1
2
7
3
194 Nombre de villes avec 5 à 9,99 millions d’habitants
3
3
1
1
1
1
1
13 Nombre de mégapoles
(avec 10 millions d’habitants ou plus)
2
2
3
1
1
10 Sources :
– Pour les statistiques de population,
ONU (2004), World Urbanization
Prospects:
The 2003 Revision,
United Nations Population
Division, Department
of Economic
and Social Affairs,
ST/ESA/SER.A/237,
New York.
– Pour la taille des économies des pays, Banque mondiale (2001), « Building
Institutions for Markets”;
World Development
Report 2002,
Oxford University
Press, Oxford, 249 pages.
L’Asie compte aussi une proportion importante de grandes villes qui ont des taux de croissance parmi les plus rapides au monde, aussi bien pour les dernières décennies que pour les années 1990 (dernière période pour laquelle on trouve des données de recensement pour la plupart des pays asiatiques). Cependant, au cours des deux dernières décennies, on a observé une décélération significative du taux de croissance de la population dans les grandes villes, en raison d’une réduction du rythme de croissance naturelle de la population. Pour les grandes villes ayant des taux d’accroissement naturel faible, cela signifie que l’immigration devient un moteur important de la croissance démographique. C’est le cas pour Hanoi et d’autres grandes villes chinoises. Cependant, l’accroissement naturel reste la principale raison de la forte croissance démographique urbaine en Asie.
Une autre raison du ralentissement de la croissance de la population, particulièrement remarquée dans les grandes économies asiatiques, est que les grandes villes doivent faire face aujourd’hui à la concurrence de plus petites villes en matière de nouveaux investissements ; ce qui engendre des schémas de développement urbain plus décentralisés, comme cela existe dans d’autres régions du monde. Dans plus de la moitié des « villes million » d’Asie, le taux de croissance de la population fut inférieur à 2% par an au cours des années 1990. Certaines de ces villes ont même vu leur population décliner. Seules douze de ces villes ont eu un taux égal ou supérieur à 5 % par an, au cours des années 1990.
Des villes au développement inattendu
En Asie, les agglomérations urbaines que l’on compte par dizaines de milliers partagent certaines caractéristiques. La concentration de la population et des habitations est combinée à une concentration des entreprises qui génèrent des revenus. Toutes ces villes possèdent une sorte de « gouvernement » et pratiquement toutes bénéficient de services publics. En général, on y trouve une concentration plus importante de fonctionnaires et de services gouvernementaux. Les agglomérations urbaines asiatiques partagent également des caractéristiques avec presque toutes les agglomérations des autres régions. En effet, la plupart des gouvernements définissent les agglomérations urbaines par un ou plusieurs de ces critères : un seuil minimum de population, un statut de centre de gouvernement local, une concentration d’emplois non agricoles et un critère de densité de population pris comme indice d’urbanisation (parfois biaisé pour des raisons politiques).
Bien que ces agglomérations urbaines partagent certaines caractéristiques sociales, économiques et physiques, elles ont néanmoins leurs caractéristiques propres. Elles se sont développées à partir d’un contexte économique, social, politique, physique et écologique particulier et sont également marquées par de nombreuses influences, qu’elles soient locales ou non. Le développement et la forme prise par certaines villes aujourd’hui étaient difficilement prévisibles.
Lorsque des commerçants hindous ont fondé Karachi en 1728, la raison était pragmatique : le port qu’ils utilisaient s’envasait. Ils ont donc créé une agglomération urbaine en investissant dans des activités productives (un port et d’autres infrastructures), ce qui attira d’autres personnes et d’autres investissements. Ils n’avaient pas prévu que ce port deviendrait le berceau d’une des plus grandes villes du monde. Ainsi, en décidant de faire de Karachi un port et une base militaire, les Britanniques ont organisé un approvisionnement pour leurs soldats et leurs fonctionnaires sans tenir compte du nombre croissant de personnes attirées par la ville et ses opportunités d’emplois. Le développement de Karachi, tout comme celui de la majorité des grandes villes, a ainsi été influencé par des facteurs indépendants de la volonté de ceux qui vivaient là.
En outre, lorsqu’une ville a attiré nombre de résidents et d’entreprises, il est rare que celle-ci cesse d’exister même si elle traverse d’importants changements sociaux, économiques et politiques. Une fois qu'une ville s'est développée, elle concentre des intérêts politiques et économiques qui seront mis à profit pour permettre un avenir florissant . Le développement s’accompagne par exemple d’une augmentation de la demande des biens et des services, d’une amélioration des réseaux de communication et de transport, ce qui, comparativement à d’autres villes, est un avantage considérable. Les villes fondées à l’origine pour devenir des centres militaires et politiques, attirent souvent par la suite de nouveaux investissements dans les secteurs de l’industrie et des services, de telle sorte que le rôle plus politique, initialement dévolu à la ville, se voit parfois supplanter par un rôle plus économique.
Le cas de la ville indienne de Pune illustre cette évolution. Elle est considérée au départ comme une capitale culturelle pour la population locale, ce qui tient en partie à sa situation stratégique (sur un gué). Elle est ensuite devenue un centre administratif important sous le règne colonial. Cependant, sa croissance rapide au cours des dernières décennies s’explique davantage par l’installation de nouvelles entreprises que par son rôle politique. Pune est en effet devenue l’un des principaux pôles des activités industrielles et de services en Inde.
De son côté, Chiang Mai est à l’origine la capitale du royaume de Lanna, établie il y plus de 700 ans. Bien que les facteurs de son économie aient beaucoup changé depuis sa fondation, elle a toujours été une ville importante. Chiang Mai est aujourd’hui non seulement une ville touristique incontournable, mais aussi l’un des principaux centres administratif, financier, commercial et d’éducation de la région septentrionale de la Thaïlande.
Contradictions internes
La croissance des villes est donc étroitement liée à l’afflux de nouveaux investissements et à la présence de résidents à haut revenu. Cette tendance ne s’accompagne cependant pas d’une amélioration systématique des moyens et des outils nécessaires à la bonne gestion de la ville. Les questions de l’accès à la terre, aux services et équipements ne sont pas suffisamment pris en considération.
Les agglomérations urbaines asiatiques partagent deux caractéristiques : l’insuffisance des services et équipements de base dans les zones résidentielles (notamment, eau courante, installations sanitaires, égouts, routes, écoles, électricité et soins de santé) et la mauvaise qualité des logements pour une grande partie de la population. Selon l’estimation des Nations unies, en 2000, plus de 500 millions de citadins en Asie avaient un accès limité à l’eau et plus de 600 millions de personnes ne bénéficiaient pas d’infrastructures sanitaires adéquates.
L’Asie abrite la majorité des habitants des bidonvilles ou des squats de la planète. Cette situation varie d’une ville à l’autre en fonction de la proportion d’habitants qui vivent dans ces conditions, de la forme que prennent ces établissements informels et du risque d’expulsion qui pèse sur les habitants. L’évolution des conditions de vie peut également être très différente d’un endroit à l’autre : ont-elles empiré ou se sont-elles améliorées ? Seules quelques villes asiatiques permettent à la majorité de la population à revenu faible d’avoir accès à des logements sûrs et de qualité, ainsi qu’à des services de base.
Toutes les villes et la plupart des petites agglomérations urbaines sont confrontées à une contradiction entre leur développement économique (qui génère des flux migratoires) et le peu de moyen consacré à des logements de qualité pour une main-d’œuvre pourtant indispensable au développement des villes. La présence massive d’entreprises locales, nationales et à présent internationales, au sein des agglomérations et en périphérie contribue fortement au développement des villes asiatiques. Elle génère aussi une concentration de personnes qui viennent y travailler ou chercher un emploi, ainsi que de leurs familles qui ont évidemment besoin d’un logement, de services et d’équipements. Nombre de ces personnes ont des faibles revenus et par conséquent ont des difficultés à payer les logements et services.
L’afflux de nouveaux investissements s’accompagne d’une concurrence plus rude pour les terrains les mieux situés entre la demande résidentielle et non résidentielle (commerces, institutions, industries). La représentation croissante de ménages à revenu élevé fait monter les prix des logements et des terrains à bâtir. Une grande proportion de la population urbaine à faible revenu se trouve ainsi exclue du marché immobilier conventionnel que ce soit en tant que locataire ou propriétaire. La distribution inégale des salaires entre les ménages accentue le problème. Ces groupes de personnes sont alors contraints de chercher des logements de fortune meilleur marché, mais situés généralement en périphérie, ce qui engendre des coûts en termes de temps et de transport. Les perspectives de travail y sont également réduites.
Les entreprises localisées en ville et alentours se soucient peu de lever la contradiction d’un développement à deux vitesses. Plus une ville attire l’investissement privé, plus cette contradiction se marque. En l’absence de gestion locale efficace, la population urbaine résout habituellement le problème de l’accès au logement par le partage des surfaces d’habitation existantes, ce qui a pour conséquences un surpeuplement extrême, une cohabitation entre trois générations et la création de maisons et de quartiers illégaux.
Le gouvernement pourrait prendre de nombreuses mesures pour améliorer la situation. Par exemple, en instaurant des systèmes de transport public de bonne qualité, en maintenant des prix accessibles pour les infrastructures et les terrains à bâtir, en soutenant financièrement les ménages et les communautés dans l’achat et l’aménagement des maisons, ainsi qu’en trouvant des solutions durables pour les personnes vivant dans des logements illégaux et pour les propriétaires.
Il existe toutefois des contraintes politiques et surtout économiques qui perturbent l’application de ces mesures. Même si les administrations municipales (ou les communautés) parviennent à acheter des terrains, elles doivent habituellement payer le prix fort. Evidemment, les intérêts de l’immobilier s’opposent à toute intervention publique qui risquerait de faire chuter les prix ou de diminuer les bénéfices. En outre, dans toutes les villes prospères d’Asie, des fortes pressions sont exercées sur les groupes de personnes à faible revenu pour les expulser des endroits stratégiques qu’ils occupent, en raison des demandes des secteurs commerciaux et financiers qui cherchent à accroître leurs infrastructures ou leurs bénéfices.
Les organismes gouvernementaux sont aussi responsables d’assurer des services tels que l’approvisionnement en eau, les infrastructures sanitaires, les égouts, le ramassage des poubelles, les écoles, les soins de santé et l’électricité. Néanmoins, ces organismes ignorent généralement les quartiers illégaux ou leur fournissent des services insuffisants. Ils ne sont pas autorisés à intervenir dans ces habitations illégales. La privatisation de certains services n’a pas conduit les entreprises à étendre leurs installations jusque dans les bidonvilles. Les termes des accords de privatisation ne prévoient pas la prise en compte de ces établissements informels et, en outre, les perspectives de bénéfices y sont trop faibles.
Cette contradiction entre le développement florissant des villes et la prise en compte inadéquate des besoins de la population grandissante a été renforcée par la mondialisation – à la fois par les forces locales et nationales qui veulent rendre ces villes plus compétitives et attractives et par les agences internationales (Banque mondiale, FMI, OMC) qui réclament des changements pour les populations à revenu moyen et faible. Aujourd’hui, il n’y a pas de lien de cause à effet entre une augmentation des investissements dans les agglomérations urbaines et une amélioration des conditions de vie et de logement des populations les plus démunies. Tout au contraire.
Bien publics
Les villes se développent notamment à travers la concentration d’entreprises, d’institutions et de personnes. Il est donc urgent de protéger les biens publics – les espaces publics, la qualité de l’environnement, la loi et l’ordre, la protection du patrimoine et l’héritage naturel de la ville. La rénovation de certains quartiers qui entraîne l’expulsion de ses habitants est souvent justifiée par la défense du « bien public », en particulier pour les endroits considérés comme des bidonvilles par le gouvernement. Cependant, on tient rarement compte du « bien public » pour considérer le sort de ceux qui sont obligés de déménager. D’un point de vue politique, il est assez difficile de s’assurer que la protection du bien public joue également pour les groupes de personnes à revenu faible occupant illégalement des endroits convoités par le gouvernement et les promoteurs.
Par exemple, à Pune, un important programme de relogement a été initié pour déplacer les familles du centre de la ville vers la périphérie. Pour justifier ce programme, il a été avancé que les bidonvilles polluaient un canal, ce qui était vrai mais au même titre que d’autres quartiers ou entreprises. En outre, le problème aurait pu être réglé facilement et à moindre coût en installant des équipements pour l’assainissement. En fait, ce « nettoyage » n’a pas eu lieu pour le « bien public » mais à cause d’attitudes anti-pauvres de la part du gouvernement et de la convoitise des promoteurs immobiliers. Les expulsions massives, au nom de l’intérêt collectif, sont de plus en plus courantes dans les villes asiatiques. Les bénéfices de ces opérations sont concentrés entre les mains des plus riches et les coûts sont portés par les plus pauvres.
Le gouvernement et les promoteurs ne considèrent pas toujours que l’héritage historique d’une ville vaille la peine d’être protégé. Pékin en est la preuve. Ces dernières années, la ville a perdu ses quartiers résidentiels historiques pour cause de rénovation. Par ailleurs, une campagne visant à la protection de l’héritage historique de la ville pourrait avoir pour conséquence l’expulsion des pauvres. Les villes ont besoin de systèmes de gouvernance qui traitent ces problèmes dans leur globalité en incluant des accords qui tiennent compte des intérêts de tous et qui répondent aux besoins des groupes de personnes à faible revenu.
Acteurs et solutions
Les gouvernements devraient considérer le fait que le marché foncier officiel empêche une large proportion de la population d’avoir accès à des habitations et des infrastructures légales. Il faudrait modifier les règlements, les procédures et les investissements qui contribuent à faire augmenter le prix des terrains à bâtir. Dans certaines villes, le gouvernement y est parvenu, notamment par une série de mesures directes et indirectes qui visent à maintenir des prix bas pour les terrains à bâtir dans les zones occupées par des groupes à faible revenu.
Ces mesures incluent également des financements efficaces, des investissements dans les services et équipements ainsi qu’un soutien aux projets de construction. Cependant, ce cas de figure n’est pas représentatif de la plupart des situations existantes. Le reste de cet article met en évidence cette contradiction entre les forces du marché qui conduisent au développement des villes (et à la concentration de la population) et l’insuffisance des mécanismes mis en place pour permettre à la population de voir ses besoins comblés.
Dans un sens, le marché apporte malgré tout une « solution ». En effet, pratiquement tous les ménages à bas revenu trouvent une espèce de logement et ont accès à certains services. Mais la plupart des habitations et des services sont de très mauvaise qualité et contribuent à accroître le nombre de décès précoces, de maladies sévères et de blessures. En général, on observe aussi une surpopulation. Ces terrains occupés illégalement sont dangereux (risques d’inondation et de glissement de terrain, proximité des voies de chemin de fer). En raison du manque d’accès à l’eau, aux soins de santé et à l’enseignement, les ménages à faible revenu ont de plus en plus recours à des pratiques informelles du secteur privé. Cependant, de tels services sont habituellement de mauvaise qualité et sont à la hauteur des revenus limités que les personnes peuvent y consacrer.
Les gouvernements doivent se pencher sur ces pratiques informelles et illégales, accessibles aux ménages à bas revenu. Contrairement à l’offre formelle de logements, ces pratiques alternatives leur permettent de construire et d’agrandir leurs maisons au fur et à mesure. Cette situation souligne aussi la façon dont les lois, les réglementations et les procédures en vigueur contribuent à l’augmentation des prix de l’immobilier sur le marché légal, contraignant ainsi les ménages à se tourner vers les marchés illégaux. Mais comme les prochains exemples le montreront, les gouvernements ont les moyens d’une part d’améliorer le fonctionnement de ces pratiques informelles et d’autre part, de permettre progressivement à ces personnes à faible revenu d’accéder à des logements, des équipements et des services du secteur formel. Pour y parvenir, cela nécessite une plus grande prise en compte des organisations de la société civile et des pauvres dans la formulation de solutions.
En outre, puisque le marché informel prend de plus en plus d’importance, les prix qui y sont pratiqués tendent également à augmenter. Les défavorisés se voient donc de plus en plus exclus. Par exemple, à Karachi, pendant les années 1980, la plupart des ménages à faible revenu pouvaient obtenir des terrains et les investissements du gouvernement dans le développement des équipements et des services aidaient à maintenir les prix bas. Aujourd’hui, avec la multiplication des établissements informels et la montée des prix, de nombreux ménages ne sont même plus capables d’acheter ce type de terrain.
La suite de ce texte est consacrée à la manière dont les gouvernements traitent cette question en se basant sur les études de cas suivantes : Pékin, Chiang Mai, Hanoi, Karachi, Muntinlupa, Pune, Phnom Penh et Surabaya. Cette partie prête particulièrement attention à l’influence des gouvernements, de la société civile et d’acteurs extérieurs tels que les agences internationales, dans la résolution des problèmes liés à l'urbanisation croissante. L’une des plus importantes tendances dans le développement des villes en Asie au cours des deux dernières décennies est certainement l’émergence d’organisations de pauvres. Elle permet d’accroître la pression sur les autorités de la ville et, dans une conjoncture politique positive, de former des partenariats puissants et efficaces avec les gouvernements locaux afin de réduire les coûts, d’augmenter l’offre de logements et d’infrastructures et de rendre le marché immobilier formel plus abordable.
Ces huit études de cas permettent également d’avoir une meilleure compréhension du processus qui permet aux organisations de pauvres d’influencer les politiques urbaines dans un sens qui leur soit favorable. Ceci implique d’augmenter la pression non seulement sur le gouvernement mais aussi sur le marché. Nous nous attarderons également sur le rôle des agences d’aide internationale et des banques de développement en ce qui concerne la promotion et le soutien des réformes mondiales ainsi que la réduction de la pauvreté dans les zones urbaines.
Accès des pauvres aux logements en dehors de l’offre formelle
Dans une majorité des villes asiatiques, une importante tranche de la population à bas revenu ne peut prétendre à un logement formel et doit trouver ou construire son propre logement de manière officieuse dans des zones non approuvées. A Karachi, qui compte plus de 10 millions d’habitants et qui est la plus grande des villes étudiées, plus de la moitié des logements sont des bidonvilles et des établissements informels. A Pune, Muntinlupa et Chiang Mai, environ deux cinquièmes de la population vivent dans des bâtiments construits sans aucune autorisation. A Pékin, le gouvernement est tout autant, voire davantage responsable que le marché, des obstacles rencontrés par une partie importante de la population dans la recherche de logements formels. Environ 3,8 millions d’habitants « non enregistrés » ne peuvent acquérir ou louer un logement légalement dans cette ville.
Conditions de logement dans certaines des villes étudiées
Pune : Bien qu’il s’agisse de l’une de villes les plus florissantes en Inde du point de vue économique, environ 40% de la population de Pune vit dans 500 quartiers non autorisés. De nombreux habitants vivent sur des terres de mauvaise qualité comme des plaines d’inondation, des pentes abruptes, des étroites bandes de terre le long des rails de chemin de fer ou des terrains sans accès aux routes. Ces terrains n’ont donc que peu d’attrait pour les entrepreneurs immobiliers. La proportion de la population vivant dans des bidonvilles est passée de 7% en 1951 à 39% en 2001.
Muntinlupa : Environ deux tiers de la population de Muntinlupa, une des 14 municipalités qui forment Metro Manila, vit dans des quartiers informels. En 1997, on en dénombrait 124 abritant chacun de 20 à 1000 ménages. La plupart sont situés sur des terres privées et plusieurs milliers de ménages vivent le long des rails de chemin de fer. Dans ces quartiers, la plupart des habitants ont négocié avec des fournisseurs de services privés, des propriétaires fonciers et des agences gouvernementales pour améliorer leurs conditions de vie.
Karachi : Plus de la moitié des logements de Karachi sont situés dans des zones développées illégalement (katchi abadis) et cette proportion risque probablement d'être revue à la hausse. La croissance annuelle de demande de logements est estimée à environ 80 000 unités. Le secteur officiel en produit moins d’un tiers. Pour le reste, la demande de logements est satisfaite par le secteur informel. La plupart des habitations sont donc constituées par des squats et des quartiers illégaux. On observe également une densification dans le centre de la ville (par exemple, via la construction illégale d’habitations à plusieurs étages). Cependant, la filière informelle est établie depuis si longtemps que des maisons de bonne qualité ont été construites dans ces quartiers. Le gouvernement compte régulariser 70% des ces habitations.
Chiang Mai : Il existe environ 70 communautés urbaines pauvres, abritant 400 000 personnes. Au départ, la plupart des communautés pauvres s’installaient autour des temples, mais au fur et à mesure, les communautés se sont installées sur des terrains publics, près de temples abandonnés ou le long des rivières ou des ruisseaux.
Phnom Penh : En 2003, on comptait 62 249 ménages vivant dans 569 quartiers pauvres. Cette même année, 12% de ces ménages ont été expulsés et 28% ont été menacés d’expulsion à cause de plans de développement. Les marchés fonciers spéculatifs conduisent à une augmentation du nombre de pauvres vivant en périphérie.
Dans chaque ville, on trouve un lobby puissant composé des promoteurs du secteur formel, de représentants politiques et de bureaucrates qui tirent d’importants bénéfices de ce marché immobilier, ce qui va à l’encontre d’une réelle politique foncière orientée vers les personnes à faible revenu. C’est le cas dans les villes où la majorité des terres appartiennent au secteur public. D’ailleurs, à Karachi, ce lobby acquiert non seulement les terrains vagues mais aussi les terrains utilisés à des buts récréatifs et touristiques. Ces terrains et propriétés publics sont souvent vendus en deçà des prix du marché en raison de faveurs politiques accordées. Ils sont cédés à des promoteurs qui créent alors en contre partie une entreprise commune avec leurs partenaires politiques.
A Pune, il est de notoriété publique que chaque terrain destiné aux familles à bas revenu ou à l’agrément public, est détourné de son affectation première pour être consacré à un projet immobilier. A Pune et à Karachi, les promoteurs peuvent, grâce à ce lobby, enfreindre les arrêtés et les règlements en matière d’aménagement du territoire. A Karachi, comme dans la plupart des villes asiatiques, des procédés sont également mis en place par les entrepreneurs informels afin de tirer des profits en matière immobilière. Les bénéfices qui sont tirés des aménagements illégaux sur des terrains publics sont ensuite partagés entre les intermédiaires informels, les fonctionnaires, la police et les politiciens locaux.
A Muntinlupa, une série de groupes tirent également profit de ce marché foncier informel. Malgré le caractère illégal de ces marchés noirs, et le fait que ce sont les groupes les plus riches qui en retirent le plus de gain, ces procédés ont permis de rendre les terrains et les habitations plus accessibles aux ménages à faible revenu. Ce système informel est suffisamment bien développé pour avoir créé ses propres règles et son propre mode de fonctionnement. Dans nombre de règlements officieux, les résidents ont négocié un service de base, par exemple, l’approvisionnement en eau via des puits profonds qui est un projet soutenu par les politiciens et les fonctionnaires locaux. Certaines communautés urbaines pauvres ont aussi entrepris des négociations avec les propriétaires fonciers, les autorités et les fournisseurs d’électricité officiels ou non ; l’idée étant à chaque fois d’améliorer les conditions de vie dans ces quartiers.
Le fait qu’une tranche importante de la population à faible revenu construit sa maison sur des sites dangereux ou inappropriés n’est pas forcément dû à une pénurie de lieux adaptés, comme le prouvent les villes de Chiang Mai, Pune, Muntinlupa et Phnom Penh. A Phnom Penh, une étude a démontré qu’une réserve importante de terrains était disponible au cœur même de la ville, ce qui permettrait de reloger ceux qui ont été expulsés. A Muntinlupa, le gouvernement possède également suffisamment de terrains adéquats pour permettre de reloger les personnes vivant sur des terrains ne pouvant être correctement réaménagés. Cependant, les organismes gouvernementaux préfèrent vendre ces terrains au prix plein du marché, ce qui les rend inaccessibles pour des projets de relogement. Bien qu’il existe des mesures gouvernementales visant à acquérir des terres pour des groupes de personnes à faible revenu comme à Muntinlupa (soutenue par le National Community Mortgage Programme), les propriétaires fonciers continuent à obtenir les meilleurs parts de marché.
A Hanoi, l’habitat insalubre est en grande partie un héritage des parcs de logements construits avec des fonds publics. Le système de planification centrale affectait autrefois les logements aux travailleurs et employés des usines, des agences et des entreprises gouvernementales. Ces centres d’habitations étaient généralement gérés par l’employeur lui-même. Les travaux de réparation et d’entretien étaient alors réduits au minimum, notamment parce que les loyers étaient bas. La responsabilité de la maintenance a été, par la suite, redistribuée aux administrations municipales ou de district mais le processus est resté inachevé. En outre, de nombreux ménages n’ont pas payé de loyer pendant des années.
Il est plus facile pour les gouvernements de réformer leur politique économique vers un système centré sur le marché que de répondre aux besoins des groupes les plus pauvres, ce qui exige une modification des bases légales et institutionnelles en matière d’aménagement. Les villes de Pékin et d’Hanoi ont été affectées par le passage d’une économie planifiée à une économie de marché. Les politiques publiques relatives aux logements et à l’allocation des terres sont néanmoins restées importantes, malgré la difficulté d’intégrer ces mesures aux nouvelles priorités de l’économie de marché. A Phnom Penh, la libéralisation de l’économie a provoqué une augmentation rapide du nombre de logements informels que le gouvernement gère difficilement.
Une autre conséquence évidente d’un aménagement inadéquat dans la plupart des villes étudiées est l’expansion non planifiée du tissu urbain due à des exploitations, des occupations et des relogements illégaux. Cela engendre un patchwork de nouveaux aménagements en périphérie urbaine et une extension anarchique de quartiers de faible densité, mal desservis en équipements et services en raison des coûts élevés que cela engendrerait. Cet étalement des villes signifie souvent la perte inutile de terres agricoles ou de terres à forte valeur écologique ou culturelle. Cela implique aussi une augmentation du nombre d’habitations situées loin du centre ville et des zones de travail.
A Pékin par exemple, il est courant pour les travailleurs à faible revenu de se trouver à deux heures de route de leur lieu de travail. Sans une meilleure gestion de l’aménagement de l’espace urbain, les groupes les plus pauvres continueront à être rejetés en bordure des villes, dans des lieux délaissés par les personnes à revenu moyen et élevé. Ce processus se répétera si le développement des villes se poursuit. A terme, les quartiers pauvres construits en périphérie seront convoités par les promoteurs immobiliers et les personnes à haut revenu ; et leurs habitants seront une fois de plus repoussés à la limite des villes, où qu’elle soit.
Structures gouvernementales et décentralisation
Avant d’aborder les solutions que le gouvernement devrait mettre en œuvre pour faire face aux problèmes de logement et à l’insuffisance des équipements et services, il est nécessaire de prêter attention aux structures gouvernementales et à leur évolution vers un nouveau mode d’organisation décentralisé. Dans une ville, le « gouvernement » s’occupe d’un ensemble de politiques, de procédures et d’investissements au niveau de la ville même, mais aussi à des niveaux plus restreints (les districts, les quartiers ou les barangays) ou plus larges (agences gouvernementales nationales ou provinciales).
Les mécanismes efficaces de coordination sont rares et fréquemment bloqués en raison de la concurrence entre les agences, d’agendas politiques et économiques différents et d’un flou au niveau des juridictions. Il se peut que les départements responsables par exemple des chemins de fer, des aéroports, des tribunaux, de l’armée de terre, de la marine ou de l’armée de l’air disposent des terrains inutilisés qui pourraient convenir aux ménages à faible revenu. Cependant, ils refusent de consacrer ces terres à ce type de projets. Ils s’opposent aussi à toute action locale visant à fournir des services aux habitations illégales ou à octroyer des baux à ces ménages. Donc, même si le gouvernement s’engage à régulariser les baux des habitations officieuses et à les rénover, d’autres agences gouvernementales pourraient leur interdire.
En outre, plus le rôle des organisations gouvernementales à l’échelle nationale ou provinciale est important, au moins les politiques et les actions en faveur des populations des villes ont de poids. Les organisations citoyennes et de la société civile ne parviennent que difficilement à influencer les agences gouvernementales nationales. Comme nous le verrons plus loin, ce sont souvent les acteurs nationaux ou provinciaux qui soutiennent le développement de vastes projets d’infrastructure ou de rénovation, sans pour autant tenir compte de la destruction des habitations et du cadre de vie d’une large proportion de la population pauvre. En outre, ce sont souvent ces mêmes acteurs qui possèdent des terrains inutilisés et qui s’opposent à toute mesure de relogement des groupes de personnes à faible revenu.
La décentralisation a introduit d’importants changements dans l’organisation des villes étudiées. Deux questions se posent sur les effets de cette réforme sur les besoins de la population à faible revenu : la décentralisation donne-t-elle au gouvernement davantage de pouvoir, de ressources et de capacités d’agir ? Si c’est le cas, quels sont les avantages pour les plus pauvres ? A Karachi et à Chiang Mai, on a observé d’importantes réformes gouvernementales. Elles sont toutefois trop récentes pour évaluer leur impact sur les groupes défavorisés.
A Karachi, le règlement de 2001 Sindh Local City Government Ordinance a transféré le pouvoir et les ressources du niveau provincial au niveau local. Avant la promulgation de ce règlement, Karachi était divisée en 5 districts, chacun possédant un conseil. Le Karachi Municipal Corporation était l’institution mère de ces conseils mais ses fonctions étaient limitées à la gestion et l’administration de la majorité des équipements et des services. Des projets de développement et de création d’infrastructures étaient également menés par des organismes sous le contrôle du gouvernement provincial. Un certain nombre d’autorités autonomes oeuvraient aussi au développement de la ville, telles le port, l’aéroport, les chemins de fer et les forces armées de Karachi. Ces acteurs étaient sous la houlette du gouvernement fédéral et exerçaient des pressions importantes sur les affaires de la ville.
Ainsi, certaines actions entreprises à Karachi ont été impulsées par le gouvernement fédéral sans que les autorités locales ne puissent intervenir et sans même en rendre compte aux habitants. Le règlement de 2001 a fait de Karachi un district avec, à sa tête, un maire et un adjoint au maire. La décentralisation s’est aussi accompagnée d’un transfert de revenus, bien que les décisions relatives aux projets d’envergure dépendent toujours du gouvernement provincial. Karachi est aujourd’hui divisée en 18 villages et 178 conseils, chaque conseil ayant son propre maire et adjoint au maire.
A Pune, le commissaire qui fait autorité est choisi par le gouvernement central et n’est donc pas élu. La tension est constante entre le commissaire et les autorités locales élues. Cependant, le cas de Pune prouve que l’élection d’un gouvernement local ne signifie pas pour autant un intérêt plus marqué pour la situation des plus pauvres. La décentralisation a davantage favorisé l’intérêt de l’immobilier local. A Muntinlupa, les réformes de décentralisation lancées au niveau central ont permis au gouvernement local de développer un programme de logement social et d’augmenter ses propres bases de revenus. Cependant, les autorités locales et les autres groupes impliqués dans ce programme font face à la difficulté de trouver des terrains disponibles. La plupart d’entre eux sont privés et donc chers, mais même lorsqu’il s’agit de propriétés publiques, les agences gouvernementales qui soutiennent pourtant les projets de logements sociaux, privilégient la vente de ces terrains à un prix élevé.
A Phnom Penh, les principaux responsables du gouvernement, notamment le gouverneur et le vice-gouverneur, sont choisis par le gouvernement national. Le gouverneur désigne, à son tour, le responsable de chaque district. Le gouvernement municipal possède ici plus d’autonomie mais peu de financement. En outre, il a besoin de l’approbation du gouvernement national pour ses initiatives. Au Cambodge, le programme de décentralisation a été créé principalement pour les zones rurales, et non pas pour les zones urbaines.
Politiques de développement des gouvernements municipaux
La mondialisation de l’économie a poussé les gouvernements nationaux et régionaux à être compétitifs. C’est ainsi que la plupart des gouvernements municipaux développent des projets d’infrastructure et d’aménagement du territoire pour rendre la ville plus attractive aux yeux des investisseurs et pour tenter de répondre aux besoins croissants de la population. Dans le cadre de ce processus, le redéploiement ou la délocalisation de certains quartiers pauvres et/ou illégaux des villes est inévitable. En matière de logement et d’accès aux services de première nécessité, la question est de savoir quelle est l’influence que les organisations urbaines de défense des pauvres peuvent avoir sur les mesures prises, tant dans la recherche de solutions pour éviter autant que possible les expropriations que dans la mise en œuvre de ces délocalisations.
La marge de manœuvre dépend des ressources que les organisations de défense des pauvres peuvent rassembler pour peser sur les autorités de la ville, mais aussi de l’attitude des hauts fonctionnaires vis-à-vis des personnes défavorisées. Les considèrent-ils comme « un problème » ou admettent-ils que ce sont des citoyens à part entière et des acteurs essentiels de l’économie de la ville ? En effet, il faut savoir si, d’une part, les agences gouvernementales perçoivent bien les nécessités et les priorités des groupes à faible revenu dans les zones où ils prévoient d’investir et, d’autre part, s’ils les considèrent comme des acteurs ou plutôt comme des obstacles à leurs projets.
À une extrémité, on trouve les programmes gouvernementaux qui prévoient de collaborer avec les habitants des quartiers touchés par les nouveaux plans d’urbanisme, afin de répondre à leurs besoins et leurs attentes. C’est le cas notamment de la réinstallation des familles vivant le long de la voie ferrée à Bombay et des politiques du programme Baan Mankong (un toit sûr) en Thaïlande. À l’autre extrémité, on retrouve les politiques gouvernementales qui prévoient de raser certains quartiers en expulsant massivement ces habitants. Dans toutes les villes étudiées, l’expulsion reste une menace pour de nombreux habitants pauvres, même s’il existe des différences non négligeables quant à l’ampleur de cette menace et au nombre de personnes concernées.
À ce propos, les politiques de la ville de Phnom Penh présentent un intérêt particulier, en raison des va-et-vient entre ces deux solutions extrêmes. Actuellement, Phnom Penh a reconnu officiellement l’importance de soutenir les projets proposés par la communauté pour régler le problème du logement des plus pauvres. Cette idée inspire désormais la politique nationale au détriment de la politique d’expulsion précédemment appliquée où les expropriés étaient relogés loin du centre ville et donc de leurs moyens de subsistance. La « Fédération de solidarité envers les pauvres des villes au Cambodge » a joué un rôle clé dans la promotion de ce changement de politique. Elle a aidé les communautés défavorisées d’un même district à se rassembler, à unir leurs forces et à mettre au point leurs propres solutions.
Par la suite, ces communautés ont cherché à collaborer avec les autorités dans le but de concrétiser ces solutions à plus grande échelle. Les autorités de la ville de Phnom Penh y ont apporté leur soutien et ont ensuite obtenu le soutien du gouvernement national. Le Premier ministre a annoncé le changement de politique en 2004 et a amorcé un programme gouvernemental ambitieux à Phnom Penh pour rénover « cent taudis par an » aux cours des cinq prochaines années.
Les politiques gouvernementales en Thaïlande ont également été modifiées. Elles favorisent autant que possible des projets de rénovation et d’aménagement des quartiers pauvres dirigés par la communauté (par exemple, des groupes urbains pauvres ont accepté de réaménager leurs habitations en échange d’un bail ou de déménager dans un autre endroit à proximité). Les prémisses de ces politiques gouvernementales remontent à la fin des années 1970, mais, depuis les années 1990, elles ont été fortement soutenues par l’agence du gouvernement national, le bureau du développement de la communauté urbaine.
En 2000, cette organisation a fusionné avec le Fonds pour le développement rural pour devenir l’Institut de développement des organisations communautaires (CODI) qui applique le programme Baan Mankong, un programme national ambitieux de rénovation, de garantie de bail et de propriété. L’objectif de ce programme est d’améliorer en 5 ans le logement, les conditions de vie et la sécurité de la propriété de 300 000 ménages dans 2000 communautés pauvres réparties dans 200 villes thaïs. À Chiang Mai, les communautés urbaines pauvres membres du programme Baan Mankong, ont montré comment elles peuvent, dans la mesure où elles sont bien organisées, s’occuper des canaux et des anciennes murailles en terre qui se trouvent à proximité de leurs quartiers tout en rénovant leurs habitations et en améliorant les infrastructures locales.
Dans la ville de Muntinlupa, plusieurs milliers de familles pauvres vivent le long des rails de chemin de fer et elles savent que leur logement n’est ni permanent ni sûr. Nombre de ces familles épargnent pour pouvoir s’acheter un terrain et construire de nouvelles maisons, mais les prix exorbitants les empêchent de mener à bien leur projet. Les autorités municipales soutiennent les solutions en faveur des plus démunis, mais ne disposent pas des fonds nécessaires pour les concrétiser. Si le gouvernement n’est pas plus fort et s’il n’est pas en mesure de prendre davantage d’initiatives pour orienter les processus d’urbanisation, les autorités de la ville et la population seront toujours sous le joug des grands projets immobiliers développés par le secteur privé ou par les agences du gouvernement national, et ne pourront ni contrôler ni influencer ces projets.
Un dernier point concernant la relation entre les politiques de développement des gouvernements municipaux et le droit au logement des plus pauvres, est celui des actions entreprises en matière de conservation du patrimoine culturel. En Asie, de nombreux gouvernements municipaux étaient si impatients de moderniser leur ville qu’ils ont fait fi de la protection de leur héritage historique et culturel pourtant si riche. Néanmoins, l’attitude des décideurs politiques est en train de changer depuis qu’ils ont compris l’importance de cet héritage pour l’économie locale, via le tourisme. Pourtant cette attitude peut également mener à des politiques anti-pauvres, car les plus défavorisés vivent à proximité des bâtiments historiques situés au cœur de la ville et donc des perspectives de travail. A Chiang Mai, les franges les plus défavorisées de la population de la ville sont installées dans les quartiers historiques et les zones situées à proximité des temples et des pagodes.
Attitude des gouvernements municipaux vis-à-vis des « pauvres »
Même si on n’en parle peu dans l’histoire du développement urbain, l’attitude des hommes politiques municipaux et des bureaucrates envers les pauvres, leurs quartiers, leurs moyens de subsistance influencent clairement les pratiques et les politiques des gouvernements municipaux. Quand une politique vise à protéger les quartiers historiques d’une ville, on peut se demander si elle est motivée ou non par le souci de répondre aux besoins des personnes défavorisées qui y vivent.
L’influence des attitudes anti-pauvres saute aux yeux quand de hauts fonctionnaires ou des hommes politiques affirment que les pauvres constituent une menace ou que les quartiers populaires sont le terreau de la criminalité, des problèmes environnementaux, etc. Ces attitudes très répandues justifient la mise en œuvre de programmes de réaménagement du territoire qui provoquent l’expropriation d’un grand nombre de démunis. En outre, elles influencent les décisions du gouvernement à tous niveaux.
La vision qu’ont les employés municipaux travaillant dans les secteurs tels que l’approvisionnement en eau et les installations sanitaires, les services de collecte des déchets, les établissements scolaires, les centres de santé et les bureaux de police, a une influence sur l’accès des pauvres à ces services et sur leur qualité. Bien souvent, les familles pauvres des villes sont réticentes à faire appel à ces services publics, car elles se sentent méprisées par les fonctionnaires.
Dans la plupart des villes étudiées, l’attitude officielle envers les quartiers informels ou illégaux a fortement changé pour devenir plus tolérante, du moins, tant qu’ils ne génèrent pas de graves conflits avec les puissants propriétaires fonciers. Les personnes qui occupent illégalement ces terrains en sont conscientes, c’est pourquoi elles essaient de ne pas s’installer dans les endroits qui pourraient créer de tels conflits. À cela, il faut ajouter les initiatives publiques destinées à améliorer ces quartiers, même si pour les bidonvilles, les propriétaires fonciers peuvent s’y opposer.
Karachi est un exemple de ce changement de mentalité. En effet, les programmes de rénovation et de régularisation de la propriété dans ces quartiers informels remontent au début des années 1970, date à laquelle le Parti du peuple a fait des droits des occupants illégaux une question électorale et a lancé un programme visant à leur offrir des baux et des services. Cependant, en raison de la lourdeur et de la lenteur des procédures administratives, les octrois de baux ont été trop peu nombreux pour avoir un réel impact. Par ailleurs, les logements construits pour les pauvres sur des terrains aménagés par les agences gouvernementales étaient généralement trop chers pour les ménages à faible revenu et difficiles à obtenir.
Cependant, au cours des 10-15 dernières années, les programmes de rénovation à Karachi ont été substantiellement modifiés. Actuellement, c’est une agence indépendante, la Sindh Katchi Abadi Authority (SKAA) qui gère le programme. Elle cherche à comprendre la dynamique des quartiers pauvres et travaille avec les organisations communautaires de chaque quartier. Grâce à une collaboration étroite avec l’ONG OPP-Research and Training Institute, SKAA a pu bénéficié de méthodes probantes et peu coûteuses pour mener à bien son travail sanitaire. Les résultats sont des coûts unitaires amoindris, une meilleure qualité de travail et un meilleur recouvrement des coûts. SKAA facilite et accélère également l’obtention de baux aux occupants illégaux qui ne doivent désormais entreprendre plus qu’une seule démarche au lieu des onze nécessaires par le passé. Au final, de plus en plus de familles sont candidates pour obtenir ces baux et leur vente génère des recettes trois fois supérieures au coût des investissements.
Mais, comme mentionné plus haut, « ce que le gouvernement fait » dans les villes est une combinaison d’actions entreprises par différentes organisations et agences gouvernementales. Dès lors, lorsque des politiques, comme celles menées à Karachi, sont pro-pauvres, il reste néanmoins une menace d’expulsion résultant des politiques mises en place par d’autres agences. Les différents cas d’étude montrent bel et bien l’existence de différences significatives entre la vision qu’ont les gouvernement municipaux des quartiers populaires et les mesures qu’ils prennent pour permettre aux plus pauvres de bénéficier d’un logement.
Dans certaines villes, à Muntinlupa et Karachi par exemple, le gouvernement soutient très largement les programmes de rénovation. Pour sa part, le gouvernement de Phnom Penh a entrepris de grands changements politiques pour éviter les expropriations et favoriser la rénovation. Malheureusement, ces changements ne sont pas toujours définitifs. Ils sont parfois remis en cause par les intérêts des puissantes alliances entre propriétaires terriens, hommes politiques et promoteurs immobiliers. A Bombay, il existe un partenariat ancien entre les organisations de défense des pauvres (le National Slum Dwellers Federation et Mahila Milan) et les gouvernements locaux pour combiner la rénovation et la construction de nouveaux logements. Néanmoins, en décembre 2004 par exemple, un nouveau ministre a lancé un large programme d’expropriation.
Dans toutes les villes, il y a toujours des hommes politiques et des fonctionnaires qui considèrent les « migrants » comme le noeud du problème. Cette vision des choses peut influencer les politiques gouvernementales d’une manière plus ou moins importante. Il est également très courant de voir des hommes politiques et des fonctionnaires confondre à tort les pauvres et les quartiers illégaux avec les immigrés, alors que de nombreux pauvres vivant dans les bidonvilles sont des autochtones ou habitent la ville depuis des années, voire des décennies. Les immigrés sont également couramment accusés d’être responsables des problèmes environnementaux, des problèmes sanitaires et de tous les autres maux de la société.
Assez ironiquement, les gouvernements municipaux mettent en place des politiques tournées vers le marché, mais refusent d’accepter les mouvements de citoyens qui en résultent. Toutes les villes étudiées cherchent à promouvoir l’investissement, néanmoins, les responsables municipaux et les hommes politiques voient souvent d’un mauvais œil l’exode rural qui est un pendant des politiques de marché. À Pékin et Hanoi, malgré les réformes de l’économie nationale et des politiques de développement vers une économie de marché, l’influence de la planification centralisée est toujours de mise notamment pour l’inscription au cadastre.
Ce système empêche les migrants d’avoir accès à un logement décent et à des services de qualité. À Pékin, seuls les résidents de la ville qui sont enregistrés peuvent obtenir un permis de travail, louer un logement et scolariser leurs enfants dans les écoles publiques. Toute personne non inscrite au registre risque l’expulsion. La majorité des habitants non enregistrés vivent dans des campements illégaux loin de la ville. Certains ont même créé leurs propres établissements scolaires, informels, car ils n’ont pas accès aux écoles du gouvernement.
En outre, en raison du pouvoir d’attraction des villes prospères, de nombreux gouvernements justifient les problèmes d’insalubrité, de retard dans la construction de nouveaux logements, services et équipements par l’afflux des migrants vers les villes. Ils refusent de concevoir que ce problème est le résultat dramatique de politiques inappropriées qu’eux-mêmes ont mises en place. En matière de migration, Pékin, qui abrite 3,8 millions de personnes non enregistrées, affiche une politique particulièrement sévère. La déportation des travailleurs illégaux y est monnaie courante. Accuser les nombreux migrants de tous les maux de la ville est une mentalité fortement répandue dans la région.
Bien entendu, la plupart des arguments anti-pauvres traduisent les intérêts des personnes qui les avancent. Par exemple, à Pune, comme mentionné plus haut, des familles qui vivaient dans des taudis proches du centre ville ont été transférées vers des zones périphériques sous le prétexte qu’elles étaient responsables de la pollution d’un canal. Les quartiers des classes moyennes et aisées ne voyaient pas d’un bon œil l’installation de quartiers pauvres dans leur voisinage, même si elles appréciaient de pouvoir disposer d’une main-d’œuvre bon marché et des services offerts par les habitants de tels quartiers.
En ce sens, l’attitude des hommes politiques et des fonctionnaires envers les pauvres n’est pas une attitude d’opposition mais d’exploitation. La plupart des responsables de la ville instaurent une relation de type patron-client avec certaines communautés pauvres dans le but de s’attirer leur soutien politique et tendent à exclure des programmes gouvernementaux celles qui ne les soutiennent pas. De nombreux quartiers pauvres des villes comptent sur l’appui d’un fonctionnaire ou d’un responsable politique pour éviter l’expulsion et pour obtenir ou maintenir des services. De telles situations engendrent des exemples flagrants de politiques incohérentes, comme ce fut le cas d’un homme politique en Inde qui a permis l’approvisionnement en eau d’une circonscription où il voulait être élu et qui, après son élection, a tout simplement supprimé les points d’eau.
En règle générale, les représentants élus n’acceptent pas que ce lien patron-client soit menacé par les organisations de défense des pauvres qui souhaitent, quant à elles, établir une relation officielle et transparente avec les agences gouvernementales. Comme les pauvres s’organisent et acquièrent leur propre représentation, le rôle intermédiaire des élus risque de disparaître ; ce qui remet également en question la légitimité des « leaders communautaires » qui gèrent cette relation de type patron-client. Un responsable officiel de Bombay a même reconnu que les hommes politiques ne souhaitaient pas que les équipements dans les quartiers pauvres soient construits pour durer, car la rénovation ou la réparation de ces infrastructures était un argument de poids pour être réélu.
Enfin, se pose la question des hommes politiques qui promeuvent des solutions importées d’autres villes, et qui sont tout à fait inappropriées. Par exemple, le programme de logements sociaux de Singapour a longtemps exercé une forte influence sur les hommes politiques d’Asie, sans que soient pris en compte les nombreux facteurs uniques qui ont permis à la ville de Singapour de financer et de construire ces logements. Parmi ces facteurs, on retrouve une croissance démographique très lente (la faible densité de la population rurale de cette cité-Etat insulaire a limité l’impact de l’exode vers la ville), une croissance économique forte et le fait que la plupart des terrains nécessaires à la construction de tels logements étaient déjà au main du secteur public (ce qui a fortement réduit les coûts des logements sociaux et facilité leur construction).
Rôle de la société civile et des organisations des pauvres dans les villes
La portée des attitudes anti-pauvres sur les politiques gouvernementales et les investissements réalisés, dépendent de l’état d’avancement du processus démocratique. Un système de démocratie représentative dans les villes et les nations est déterminant, car il aide à traquer les politiques anti-pauvres. Toutefois, au cours des 40 dernières années, en Asie, il a été démontré que ce système, à lui seul, ne suffit pas pour soutenir les politiques en faveur des plus pauvres. En Inde, Pune est une ville prospère et florissante ayant un gouvernement municipal élu dans une nation qui connaît un système de démocratie représentative depuis un demi-siècle. Cependant, la densité de la population dans les quartiers informels a fortement augmenté et le nombre de personnes qui ne bénéficient pas d’un accès adéquat aux équipements et aux services de base s’est rapidement accru. Les organisations de pauvres, les réseaux et les fédérations en Inde, au Cambodge et en Thaïlande reconnaissent que les groupes les plus défavorisés ont besoin de s’organiser et de développer leurs propres organisations de représentation pour tirer profit du système démocratique.
L’étude de cas a montré qu’en Asie, il y a autant de moyens politiques et structurels d’encourager ou de contenir l’influence des classes urbaines pauvres que de villes ; tout comme il existe de grandes différences dans l’organisation des classes urbaines défavorisées et dans leur interaction avec le gouvernement. L’un des développements les plus significatifs dans les villes asiatiques au cours des vingt dernières années a été l’émergence d’organisations représentatives et de fédérations des classes urbaines pauvres qui n’exigent pas seulement un changement d’attitude de la part des agences gouvernementales, mais qui prennent des initiatives et se présentent comme des partenaires des agences gouvernementales.
Ces projets d’aménagement en partenariat, qui se révèlent moins coûteux que ceux élaborés par les entrepreneurs, sont cruciaux pour deux raisons. D’une part, ils encouragent les groupes urbains pauvres à s’organiser et à s’engager aux cotés des agences gouvernementales. D’autre part, ils contribuent à changer la mentalité des hommes politiques et des membres du gouvernement envers les pauvres. Dans plusieurs villes, parmi lesquelles Pune, Phnom Penh, Chiang Mai, Karachi et Muntinlupa, des initiatives innovantes pour améliorer les conditions de vie des plus pauvres ont été menées par la société civile et se sont avérées très efficaces.
À Phnom Penh et dans d’autres villes cambodgiennes, les organisations des pauvres ont pu influencer non seulement les projets mais également les politiques urbaines du gouvernement municipal (et national). Le rôle de la SUPF, la Fédération pour la solidarité avec les pauvres des villes, a été crucial. La SUPF a été fondée en 1994 par des hommes et des femmes des quartiers informels de Phnom Penh et aujourd’hui, elle est active dans la moitié de ces quartiers ainsi que dans d’autres villes. La fédération a aidé les communautés pauvres d’un même district à se rassembler, à mettre leurs efforts et leurs ressources en commun et à trouver leurs propres solutions aux problèmes de sécurité, de logement, d’infrastructures sanitaires, de services de première nécessité et à l’accès au crédit à la fois pour leur subsistance et leur logement.
Comme c’était le cas avec les fédérations de défense des pauvres en Inde et dans les réseaux de défense des pauvres dans les villes thaïlandaises, ces organisations ont vu le jour grâce à des épargnes de la communauté et des plans de crédit. Elles ont également copié des instruments et des méthodes déjà utilisées en Inde et en Thaïlande pour élaborer des projets et des propositions à soumettre au gouvernement. La communauté a en effet dressé la carte des quartiers pauvres, a réuni des données, organisé des expositions de maisons (des modèles à échelle réelle ont été mis au point pour évaluer les plans les plus appropriés et leurs implications financières), développé des échanges d’expériences avec les autres communautés.
Les différentes initiatives mises sur pied à Karachi et décrites précédemment montrent déjà un mélange complexe de politiques et de pratiques. Certaines d’entre elles ont eu un impact positif sur de larges franges de la population défavorisée, d’autres ont accru la pauvreté urbaine. Karachi jouit d’une société civile très active, soucieuse de défendre les intérêts des classes à faible revenu. Ces initiatives sont le fruit de combats constants contre les gouvernements non démocratiques et les politiques et projets gouvernementaux inappropriés. De nombreuses associations de la société civile ont imaginé de nouvelles façons d’apporter des solutions aux problèmes des zones défavorisées. L’un des meilleurs exemples reste le projet-pilote Orangi. Cette méthode d’aménagement des sanitaires développée par la communauté est désormais largement utilisée non seulement à Orangi, un quartier informel de Karachi qui compte 1,2 million d’habitants, mais également dans de nombreux autres quartiers de Karachi et villes du Pakistan.
Grâce à de telles initiatives, des centaines de milliers de ménages ont eu accès à des installations sanitaires de bonne qualité. Elles démontrent du même coup que le partage des responsabilités peut déboucher sur une fourniture de services et d’équipements efficace et à bas coût. Les habitants des zones défavorisées se montrent en effet capables de financer et de gérer l’installation des conduites d’égout et d’épuration de qualité sans recevoir aucune subvention. Toutefois, ces conduites doivent pouvoir s’intégrer dans le réseau principal des égouts de la ville.
Si les agences gouvernementales concentrent leurs efforts sur la structure générale de ce réseau d’égout, laissant aux communautés le soin d’aménager les conduites d’égout et d’épuration dans leurs quartiers, le gouvernement pourra économiser beaucoup d’argent et les coûts unitaires globaux seront eux aussi fortement réduits. Ce modèle de partage des responsabilités peut également s’appliquer à l’approvisionnement en eau et à bien d’autres services publics. En outre, ce modèle basé sur le partage des responsabilités permet d’améliorer la couverture des besoins et l’accès aux services et équipements de qualité des foyers des zones concernées.
Karachi dispose d’une institution innovante de communication et de recherche, indépendante et ayant son propre réseau de soutien. Au cours des dernières années, différents groupes issus de la société civile de Karachi : professionnels, institutions académiques, ONG, CBO et autres organisations communautaires, ont commencé à collaborer pour inciter au changement et accélérer les réformes. Cette initiative a été soutenue par des ONG telles que Urban Resource Centre qui a encouragé l’interaction, le travail en réseau et le lobbying dans certains domaines clés de la vie urbaine et a tenu informé les groupes de la société civile des politiques et des projets du gouvernement.
Ce centre a également permis des débats et des négociations entre les différentes organisations de la société civile, les partis politiques et les membres du gouvernement. Grâce à l’action menée au cours de ces négociations et également dans les tribunaux et les manifestations, les organisations de la société civile ne se sont pas seulement opposées aux projets et aux politiques inadaptées, mais elles ont également proposé des alternatives et mis sur pied des groupes de pression et de soutien. Leur influence sur les projets et politiques du gouvernement est claire. Elle a permis la mise en place du programme gouvernemental d’amélioration appelé katchi abadi, la réorganisation d’un système d’égout et de drainage pour l’ensemble de la ville et des changements vers un programme de développement des transports publics.
Une disposition relative à la mise en œuvre d’un conseil communautaire des citoyens, mentionnée dans une ordonnance du gouvernement local datée de 2001, montre comment la société civile peut officiellement participer dans les organes de gouvernements locaux. Cependant, il est difficile de voir les résultats sur le terrain, car, jusqu’à présent, très peu de conseils de ce genre ont été créés et tous doivent encore démontrer leur efficacité.
À Hanoi, les organisations communautaires ont de l’importance, principalement via leurs branches locales, comme c’est le cas de l’Union des femmes et de l’Union des vétérans. Ces organisations fournissent à leurs membres des services, tels que le microcrédit, l’appui au développement communautaire pour, par exemple, améliorer les infrastructures. Grâce au processus de décentralisation de l’économie, ces organisations ont acquis un certain degré de liberté, même si elles dépendent encore du gouvernement étant donné que des postes clés de ces organisations sont financés par des fonds gouvernementaux et que les associations et les groupes locaux entretiennent des relations de type hiérarchique avec les différents niveaux de l’organisation mère (au niveau des quartiers, de la ville, de la province et de l’Etat).
Dans la plupart des cas, la participation des groupes pauvres des villes se limite à des initiatives spécifiques et non à de plus larges structures d’administration. Par exemple, le soutien du gouvernement municipal de Pune pour la construction des sanitaires publics a été essentiel pour permettre à la communauté d’avoir son mot à dire sur leur conception et leur gestion. De nombreux habitants des quartiers défavorisés en ont tiré profit, mais cela ne signifie pas pour autant qu’ils ont de l’influence sur d’autres secteurs.
Les organisations de défense des pauvres rencontrent de plus en plus de succès. De ce fait, elles doivent faire face, à Pune par exemple, à une opposition croissante étant donné qu’elles mettent en péril les relations entre, d’une part, les conseillers élus et les habitants des taudis et, d’autre part, les institutions officielles, les entrepreneurs et les autres conseillers. Même si ces organisations acquièrent davantage de pouvoir d’influence dans les villes, maintenir cet acquis est un combat constant. Même les autorités de la ville acquises à la cause craignent d’étendre l’influence de ces organisations au-delà de projets bien définis.
Influence et rôle des organismes internationaux
La plupart des gouvernements d’Asie ont emboîté le pas aux agences internationales qui défendaient l’idée d’un retrait de l’Etat au profit d’une politique néolibérale mondialisée. En effet, la plupart des nations qui ont prospéré grâce à des politiques de marché se trouvent en Asie. Il est difficile qu’un gouvernement puisse répondre aux attentes de la population pauvre sans bénéficier d’une économie florissante. Cependant, la plupart des gouvernements d’Asie mettent en place des politiques de marché sans répondre aux contradictions auxquelles ces politiques mènent. Ce problème ne se limite pas seulement aux villes les plus pauvres, mais se rencontre également dans des villes à l’économie florissante comme à Pune en Inde ou à Phnom Penh au Cambodge.
Une opinion courante veut que les gouvernements qui créent les conditions favorables à la croissance de l’économie, disposeront par la suite d’une base économique solide qui leur permettra de prendre en compte les exclus de la réussite, notamment ceux qui auront perdu leur emploi suite au « dégraissage » du secteur public. Par exemple, à Karachi, la privatisation des avoirs du gouvernement et des services publics a conduit à la perte de 120 000 emplois. D’importants licenciements dans les écoles primaires publics et dans le secteur des soins de santé ont aggravé les conditions d’accès de la population défavorisée à ces services, car ils n’ont pas les moyens de se payer les services privés. De plus, le prix de l’eau, de l’électricité, du téléphone, du gaz, du traitement des eaux usées et du transport a fortement augmenté – ce qui a provoqué la fermeture de nombreuses petites entreprises officieuses.
De telles réformes sont justifiées par l’idée qu’elles sont le moteur de la croissance économique, qu’elles créent ainsi des ressources qui peuvent ensuite être utilisées pour offrir de meilleurs services et infrastructures. Néanmoins, le Pakistan n’a qu’une faible marge de manœuvre pour maintenir ses avantages comparatifs en Asie et au niveau international. Par exemple, son industrie légère qui emploie 600 000 personnes est mise à mal, car elle ne peut pas concurrencer les produits chinois. Deux questions majeures se posent : que se passe-t-il dans les villes où les réformes du marché ne créent pas une base solide pour la prospérité ? Et dans les régions où ces réformes sont fructueuses, comment faire pour que les plus pauvres bénéficient des retombées de cette croissance économique ?
Les agences internationales, qui englobent les programmes bilatéraux d’aide et les banques multilatérales de développement, se doivent de jouer un rôle important pour apporter des réponses à ces deux questions. Leur action n’a de sens que si elle se poursuit dans le but de permettre aux pauvres de bénéficier des réformes en cours. Dans de nombreux pays d’Asie, les agences d’aide et les banques de développement ont une influence considérable sur les politiques et agendas des gouvernements. Le cas échéant, quels mécanismes les organismes internationaux ont-ils mis en oeuvre pour garantir des bénéfices aux plus pauvres ?
Ces agences laissent peu de possibilités aux pauvres, qui sont censés être leurs « clients », d’avoir leur mot à dire sur la définition des priorités et des méthodes de travail. Si les gouvernements nationaux, à qui est fournie une aide au développement, ne font pas des pauvres leur priorité ; il y a de fortes chances pour que ces organisations internationales en fassent de même. Par exemple, le Cambodge a reçu une aide de 2,6 milliards de dollars entre 1996 et 2001, mais peu semble avoir été fait pour les pauvres en dépit d’une croissance économique rapide, même à Phnom Penh qui a engendré la majeure partie de la croissance économique. Quelle proportion de ces 2,6 milliards a été investie en concertation avec les organisations de défense des pauvres au Cambodge ?
Certains donateurs qui travaillent pour la réduction de la pauvreté rurale en Asie en arrivent parfois à ignorer l’accroissement de la pauvreté et des inégalités dans les zones urbaines. En effet, leur vision du développement date des années 1970, époque à laquelle le problème des villes commençait à peine à être discuté dans les politiques de développement. Depuis les années 1970, la population urbaine en Asie a augmenté de 321% alors que la population rurale a enregistré une diminution de 42%.
Les projections des Nations unies suggèrent qu’entre 2005 et 2020, la hausse démographique touchera presque uniquement les zones urbaines (avec 650 millions de personnes en plus). En Asie, de plus en plus de personnes dans le besoin vivent dans les villes. Paradoxalement, les organismes internationaux présents n’ont généralement pas de programmes de développement urbain. Dans le cas où ils disposent de tels programmes, ces derniers répondent rarement aux besoins et aux priorités des pauvres ; ils se concentrent sur des infrastructures permettant la croissance économique.
Ces agences ont besoin de repenser leur politique (ou de combler leur manque de politique) envers les zones urbaines et les populations pauvres qui y vivent. Cependant, si les organismes internationaux soutiennent davantage les politiques pro-pauvres, ils ne doivent pas tomber dans la tendance actuelle des solutions hors de prix. En règle générale, les grands donateurs officiels, leur structure et leur mode de fonctionnement tendent à encourager des projets coûteux. C’est particulièrement le cas des banques de développement, qui se basent sur des prêts considérables pour couvrir leurs frais de gestion.
Cette tendance s’observe également dans les organismes bilatéraux qui accordent des prêts, car les gouvernements qui les financent leur recommandent de restreindre leur coût de personnel. Les agences gouvernementales nationales qui travaillent en partenariat avec les organismes internationaux, les fonctionnaires et les entrepreneurs, trouvent tous leurs comptes dans des projets très onéreux. Si l’ensemble de ces acteurs soutenaient un changement vers un développement conçu par les acteurs locaux, axé sur les besoins des populations défavorisées et financé par les ressources et les capacités locales, on pourrait parvenir à de fortes réductions de coûts et à une augmentation significative de la participation financière des acteurs locaux.
Un autre problème est celui du lien entre, d’une part, les fonds sociaux et autres mécanismes utilisés par les organismes internationaux pour réduire la pauvreté et, d’autre part, les organisations locales. Ironie du sort, ces fonds sont destinés, pour la plupart, à l’amélioration des services autrefois publics, mais qui ont depuis été abandonnés ou réduits suite au retrait de l’Etat. Un accès de qualité à des services de première nécessité doit être assuré par des responsables locaux compétents, même si certains services sont désormais proposés par des organismes privés ou des organisations bénévoles.
Conclusions
En s’inspirant d’expériences réussies, il est possible de concevoir des politiques urbaines plus efficaces, afin d’améliorer les conditions de vie et de logement des pauvres et de contribuer ainsi à la réduction de la pauvreté sans avoir besoin d’une aide financière extérieure excessive. En effet, dans de nombreuses villes, l’aide internationale ne sera plus ou peu nécessaire. La clé de la réussite pour chacune de ces initiatives a été le changement opéré par le gouvernement municipal dans sa manière de considérer les familles pauvres et les communautés (ainsi que les procédés officieux qu’elles utilisent) et dans l’appui apporté aux familles et aux communautés pour agir, investir et contribuer au progrès et au développement.
En raison de l’urbanisation galopante dans la plupart des régions d’Asie et de l’incapacité de nombreux gouvernements à répondre aux besoins d’une frange importante de la population, il est urgent de mettre en œuvre de tels changements. En effet, les plans d’urbanisme et d’aménagement du territoire des gouvernements municipaux posent de réels problèmes si une grande partie de la population reste exclue du marché immobilier et se voit refuser les permis de bâtir ou l’accès aux équipements et services.
Pourtant, cette exclusion est monnaie courante dans la plupart des villes asiatiques, y compris les villes économiquement prospères. Il apparaît même que, sans action appropriée de la part des gouvernements, plus l’économie d’une ville se développe, plus l’exclusion est forte. On rencontre même ce problème dans les villes où la majorité des terrains sont encore aux mains du secteur public. Tout cela met en lumière les obstacles à la fois politiques et économiques auxquels sont confrontés les ménages pauvres pour obtenir un terrain à bâtir.
Un problème sérieux se pose lorsque les politiques gouvernementales en matière de logement sont incapables de détecter les procédés par lesquels la plupart des pauvres trouvent un logement et par lesquels des logements en ville sont disponibles en quantité. Si les procédés d’acquisition informels n’existaient pas, les conditions de logement seraient pires encore. À Karachi, 60% des nouveaux logements sont acquis par le truchement de tels procédés. Par ailleurs, ces pratiques informelles ont permis de réduire de façon significative la proportion de ménages vivant dans un logement composé d’une seule pièce et du nombre de personnes par pièce. Elles ont permis également d’augmenter le nombre de foyers disposant d’un accès à l’eau et d’un raccordement aux égouts.
Dans la plupart des quartiers informels d’Asie, les habitants souhaitent améliorer leur condition de vie et avoir une capacité d’investissement et de gestion des programmes de rénovation car, avec les compétences techniques et les crédits nécessaires, les habitants pourraient ainsi transformer les logements et les conditions de vie à l’échelle de la ville. Pour cela, il faut que les relations entre les agences gouvernementales et les organisations communautaires changent, que les méthodes de planification soient revues et qu’une base de données soit créée pour permettre d’élaborer et d’appliquer des normes techniques.
Parmi les huit villes étudiées tout au long de ce document, il semble que des changements dans cette direction s’amorcent mais ils n’ont pas l’envergure nécessaire pour combler le retard et pour faire face à la demande croissante. Par exemple, les autorités municipales de Muntinlupa reconnaissent l’importance des processus informels par lesquels les plus défavorisés obtiennent un logement. Ils ont soutenu plusieurs de ces initiatives, mais les autorités de la ville n’ont pas les moyens nécessaires pour le faire à plus grande échelle.
À Karachi, l’introduction de réformes dans les politiques de rénovation et de régularisation des bidonvilles par Sindh Katchi Abadi Authority est un autre exemple. Karachi nous montre comment les programmes du gouvernement peuvent être plus efficaces, avoir plus d’envergure et d’indépendance financière grâce à l’amortissement des coûts. À Phnom Penh, il y a eu un changement significatif, passant d’une politique d’exclusion des pauvres à une politique de rénovation en faveur des pauvres. En Thaïlande, le programme de rénovation Baan Mankong démontre aussi qu’un programme national peut soutenir des processus de développement à l’échelle de la ville avec une implication forte des groupes les plus pauvres.
Aujourd’hui le défi est de reproduire ces programmes de développement dans de nombreuses villes en impliquant activement la communauté. Le point essentiel est de parvenir à ce que les besoins et les priorités des groupes à faible revenu se retrouvent dans les politiques gouvernementales, au-delà de projets spécifiques. Les systèmes politiques non démocratiques aux niveaux local et national donnent rarement la priorité aux besoins des groupes urbains à faible revenu. Mais même dans les villes asiatiques où l’on retrouve des démocraties représentatives aux niveaux local et national, l’intérêt pour les pauvres est limité.
Dans de nombreux cas, la raison principale est que les gouvernements municipaux élus n’ont pas le pouvoir et les ressources suffisantes pour agir. La décentralisation est essentielle pour arriver à des solutions efficaces. Comme nous l’avons vu au fil de ce document, les programmes de décentralisation permettent souvent aux gouvernements municipaux d’avoir davantage de responsabilité en matière de gestion des terres, d’aménagement du territoire urbain et des logements. .
Toutefois, il n’y a aucune garantie que les gouvernements élus répondent aux besoins des groupes les plus pauvres. Par exemple, à Pune, les hommes politiques semblent avoir un discours pro-pauvre, mais les partis politiques prennent des décisions qui servent leurs propres intérêts et ceux des promoteurs immobiliers. En Inde, en général, les politiques sont en apparence favorables aux pauvres mais détournées de leurs buts initiaux pour servir de puissants intérêts. De nombreux fonctionnaires et hommes politiques locaux ne considèrent toujours pas les pauvres comme des partenaires clés et comme des citoyens à part entière. Ils laissent à penser que les pauvres n’ont pas le droit de vivre dans la ville ou de migrer vers leur ville.
Ces attitudes anti-pauvres sont également patentes dans les expulsions forcées qui touchent les communautés pauvres des villes. Le prétexte à chaque fois invoqué est l’« intérêt du peuple ». La plupart des personnes expropriées, le plus souvent contre leur gré, aspirent dans l’absolu aux mêmes choses : de meilleurs soins de santés, une sécurité accrue, de meilleures infrastructures et une économie florissante. La plupart des habitants de ces quartiers seraient même heureux de partir car, bien souvent, ils vivent sur des terrains sujets à des inondations, à des glissements ou tout simplement dans la rue ; mais à la condition qu’ils puissent décider où, quand et comment. Dans la plupart des cas, le problème n’est pas le coût de la réimplantation, généralement bien inférieur aux coûts des infrastructures, mais l’attitude ouvertement anti-pauvre des gouvernements.
Même dans les villes où une vision plus progressiste domine, la possibilité pour les groupes pauvres d’avoir leur mot à dire sur les politiques de la ville est très restreinte. La participation des pauvres n’est envisageable qu’au niveau de projets concrets. Phnom Penh est un des rares exemples où cette participation a dépassé le stade des projets. À Muntinlupa, il y a également eu des changements qui permettent une meilleure représentation des pauvres dans les débats concernant la ville, reste à voir quel sera leur impact sur le terrain.
L’une des difficultés majeures des gouvernements municipaux est de savoir comment obtenir des terrains pour que le marché du logement soit plus adapté aux personnes à faible revenu. Les solutions doivent à la fois prendre en compte la rénovation des quartiers existants et offrir des alternatives aux nouveaux ménages pour éviter qu’ils s’installent dans ces quartiers illégaux. Comme nous avons pu le remarquer, les gouvernements locaux deviennent plus tolérants vis-à-vis des procédés informels qui permettent aux plus pauvres d’obtenir un terrain, toutefois ils continuent à jouer un rôle essentiellement réactif. Des solutions doivent être élaborées pour aider les familles défavorisées à construire leurs maisons sur des terrains équipés, peu éloignés des zones qui offrent des perspectives d’emploi. Une fois de plus, des initiatives existent, mais elles n’ont pas assez d’envergure.
Dans certaines villes, une méthode innovante a été mise au point pour pallier à ce problème. À Phnom Penh, une enquête réalisée dans l’ensemble de la ville, avec l’aide des organisations pauvres a identifié à la fois l’importance et la localisation géographique des communautés pauvres de la ville, mais aussi les terres libres qui pourraient être utilisées par les personnes à bas revenu (une méthode utilisée également dans d’autres villes d’Asie). À Karachi, la cartographie méticuleuse et détaillée de tous les quartiers informels et l’évaluation de la qualité des équipements mettent en évidence l’ampleur des investissements de la communauté et fournissent les bases nécessaires à des améliorations futures.
Les solutions pour remédier aux logements insalubres et à l’insuffisance des services et équipements devront être mises au point au sein des villes. Ces problèmes qui touchent la plupart des groupes défavorisés en Asie ne pourront être résolus par les seuls financements extérieurs des gouvernements nationaux ou des organismes internationaux. Le soutien financier extérieur peut contribuer à redresser la situation à condition qu’il aide les groupes les plus défavorisés à obtenir plus d’influence, plus de possibilités d’action, un meilleur accès aux logements, aux équipements et aux services et une meilleure protection contre les attitudes et les politiques anti-pauvres. Certaines expériences témoignent de l’efficacité de ce type de solution, à contre courant des politiques de marché véhiculées par la mondialisation.
Traduction de l’anglais : Gladys Van Wayenbergh et Nathalie Roekaerts
